Valtiovarainministeriön salajuoni vai aidosti hyödyllinen työkalu?

Blogi 03.02. 09:50 Kaukoranta Ilkka
SAK:n pääekonomisti Ilkka Kaukoranta

Tällä vaalikaudella julkisen talouden kehykset ovat ryskyneet ennennäkemättömällä tavalla.  Onko menokehyksiin perustuvan talouspolitiikan aika ohi?  

Menokehys on kulloisenkin hallituksen itse itselleen asettama katto valtion menoille. Tarkoitus on tuoda ennakoitavuutta ja kurinalaisuutta budjetointiin.  

Tällä vaalikaudella sitä horjutti koronakriisi. Kriisin aluksi hallitus linjasi, että menokehys ei tilapäisesti rajoita menoja ollenkaan vuonna 2020. Seuraavien vuosien osalta koronaan liittyviä menoja siirrettiin tilapäisesti kehysten ulkopuolelle. Keväällä 2021 päätettiin vielä korottaa menokattoa. Ylitys perustui osin koronan aiheuttamiin poikkeuksellisiin menoihin, mutta taustalla oli sekin, että kehyksiin ei alun perin varattu tarpeeksi tilaa kaikille hallitusohjelmahankkeille. 

Kehysjärjestelmä ei ole synonyymi vastuulliselle talouspolitiikalle

Kehykset pakottavat priorisoimaan ja asettamaan menoja toisiaan vasten. Jos halutaan lisätä määrärahoja jonnekin, niin jostain muualta pitää vastaavasti leikata. Sen merkitystä ei pidä kuitenkaan ylikorostaa. Talouspolitiikka voi olla vastuullista tai vastuutonta riippumatta siitä, pysytäänkö kehysten sisällä. 

Menokehyksen taso on aina hallituksen poliittinen päätös, eli sen voi asettaa hallituskauden alussa ”vastuuttoman” korkeaksi. Kehysmenettely ei myöskään koske veroja, joten se ei senkään puolesta estä julkisen talouden kannalta vastuuttomia päätöksiä. Kehysmenettelyyn sitoutuminen ei siis ole riittävä ehto vastuulliselle talouspolitiikalle. 

Toisaalta joskus voi olla vastuullista poiketa kehyksistä. On ilmeistä, että koronakriisin alussa olisi ollut vastuutonta pitäytyä kehyksissä ja jättää tekemättä tarvittavat panostukset terveydenhuoltoon, testaamiseen, rokotuksiin, yritysten tukemiseen ja ihmisten toimeentulon turvaamiseen.  

Jos kehykset eivät takaa vastuullista talouspolitiikkaa, niin mihin niitä sitten tarvitaan? Onko kyseessä vain valtiovarainministeriön salajuoni, jolla yritetään estää poliitikkojen toivomat menolisäykset? Ei tietenkään. Kyse on aidosti hyödyllisestä työkalusta, joka auttaa palastelemaan valtion budjetista päättämisen sopiviin palasiin. Kun kokonaistaso on lyöty etukäteen lukkoon, niin budjettineuvotteluissa ei voi loputtomasti iltalypsää pieniä lisäyksiä sinne ja tänne. 

Vaikka työkalu on tarpeellinen, sitä pitää kehittää. Menokehykset kattavat nimensä mukaisesti pelkät menot, joten veroja ja menoja ei aseteta vastakkain. Tämä aiheuttaa monenlaista ongelmaa.  

Ongelma nro 1: Menokehykset eivät rajoita verovähennyksiä 

Pelkkiä menoja koskevia kehyksiä voi kiertää verotoimilla. Tämän takia hallitukset sitoutuvat poliittisesti siihen, että menokehyksiä ei kierretä verotuilla. Vaikka tahallista ja ilmeisen läpinäkyvää kehysten kiertämistä ei tapahtuisi (ja välillä sitäkin on nähty), niin pelkkiin menoihin kohdistuva kehys voi silti vääristää politiikkavalintojen tekemistä. 

Tälläkin vaalikaudella on luotu tai kasvatettu useita verotukia. Kotitalousvähennyksen parantaminen ja kohdistaminen erityisesti öljylämmityksestä luopumiseen, vähäpäästöisten työsuhdeautojen verotusarvon alentaminen, yritysten verokannustin tutkimusyhteistyöhön ja uusi työsuhdepolkupyöräetu ovat esimerkkejä sellaisista verotuista, joita menokehys ei rajoita. 

Ajankohtainen keskustelu uudesta TKI-verovähennyksestä on myös ilmentymä tästä. Verovähennys voi olla ihan järkeväkin keino kannustaa yrityksiä tutkimus- ja kehittämistoimintaan, mutta on myös näyttöä, että valikoivat suorat tuet ovat tehokkaampia. Suorien tukien kasvattaminen on kuitenkin vaikea mahduttaa menokehysten sisään, joten on poliittinen houkutus valita keinoksi verotuki. 

Uudet verotuet kuitenkin heikentävät julkista taloutta siinä missä menolisäyksetkin. Lisäksi ne monimutkaistavat verojärjestelmää ja voivat olla vaikuttavuudeltaan heikompia kuin suorat tuet. 

Ongelma nro 2: Kehysten kiertäminen murentaa niiden hyväksyttävyyttä 

Menokehysten kiertäminen verotuilla ei ole ongelma pelkästään julkisen talouden ja verojärjestelmän eheyden kannalta. Tällainen verotuen mentävä aukko voi myös heikentää kehysjärjestelmän yleistä legitimiteettiä. On vaikea perustella, minkä takia pienetkin lisämenot ovat tiukasti kehyksissä, jos samaan aikaan isojakin verotukia voi luoda kehysten estämättä. 

Ongelma nro 3: Menoja ja veroja ei aseteta vastakkain 

Nykyinen menokehys katkaisee menojen ja verojen välisen yhteyden budjettineuvotteluissa. Verot mahdollistavat julkisen sektorin menot, mutta hallituskauden aikana tämä logiikka ei päde. Verot eivät vaikuta menokehykseen, joten hallitus ei voi veronkorotuksilla rahoittaa vaalikauden alussa asetetun menokehyksen ylittäviä menoja. 

Politiikassa on usein kannustin tehdä päätöksiä, jonka hyödyt näkyvät välittömästi. Budjettineuvotteluiden jälkeen ministerit kertovat mielellään äänestäjien ostovoimaa tukevista veronkevennyksistä tai lisämäärärahoista suosittuihin kohteisiin. Veronkorotuksista päättäminen ei ole niin mukavaa. Kun veronkorotus ei edes mahdollista suosittuja määrärahalisäyksiä, niin poliittiset kannustimet sopia veronkorotuksista hallituskauden aikana ovat heikot. 

Kun hallituskauden aikana ilmenneitä lisämenoja ei pysty kehysten puitteissa rahoittamaan veroilla, hallituksille syntyy kannustin toteuttaa politiikkaansa aiemmin mainittujen veronkevennysten kautta tai esimerkiksi lykkäämällä menopaineita oman menokattonsa jälkeisille vuosille. Tämä heikentää julkista taloutta. 

Ratkaisu: Veroperustemuutosten huomioiminen kehyksessä korjaisi poliittiset kannustimet 

Edellä mainitut ongelmat korjaantuisivat, jos veroperustemuutokset huomioitaisiin kehyksessä. Veronkevennykset supistaisivat menokattoa ja veronkorotukset vastaavasti kasvattaisivat sitä.  

Kehysten piirissä pitäisi olla vain päätösperäiset muutokset verotukseen, samaan tyyliin kuin toimitaan suhdanneriippuvaisten sosiaaliturvamenojen kohdalla. Ei tietenkään olisi viisasta, että menokatto kasvaisi silloin, kun nousukausi automaattisesti kasvattaa verotuottoja. 

Tämän muutoksen myötä uudet verotuet asetettaisiin aina vastakkain vastaavien suorien tukien kanssa ja poliittinen kannustin suosia verovähennyksiä poistuisi. Tämä mahdollistaisi aina tehokkaimman politiikkavälineen käytön. 

Verotuksen huomioiminen johtaisi myös siihen, että veronkevennykset supistaisivat menokattoa. Veronkevennyksiä voisi edelleen toteuttaa, mutta riski julkista taloutta heikentävistä budjettiratkaisuista pienenisi. Vastaavasti veronkorotuksilla voisi kasvattaa menokattoa, jos hallituskauden aikana ilmenee tarpeita, joihin ei kehyksessä ollut varauduttu. 

Ongelma 4: Menokehykset rajoittavat elvytystä 

Kehysjärjestelmä vaikeuttaa suhdanteita tasaavaa talouspolitiikkaa. Nykyisellään kehykset rajaavat mahdollisuuksia menoelvytykseen, mutta mahdollistavat kuitenkin veroelvytyksen. 

Jos veroperustemuutokset vaikuttaisivat menokehykseen, niin silloin veroelvytyskin vaikeutuisi, koska veronkevennykset edellyttäisivät vastaavia leikkauksia menoihin. Tällöin päätösperusteinen elvytys muuttuisi liki mahdottomaksi.  

Suhdanteiden tasaus perustuu isolta osin ns. automaattisiin vakauttajiin, eli siihen, että taantumassa sosiaaliturvamenot automaattisesti kasvavat ja maksetut verot vähenevät. Tämä pienentää tarvetta päätösperusteiselle elvytykselle, mutta ei poista sitä kokonaan. 

Ratkaisu: Lisätään kehyssääntöön erillinen elvytysvara 

Ratkaisu voisi olla erillisen elvytysvaran lisääminen kehyssääntöön. Tälle vaalikaudelle otettiin jo askelia tähän suuntaan, kun hallitusohjelmassa sovittiin miljardin euron ”poikkeusolojen mekanismista” syvän taantuman varalle. Koronakriisissä kävi ilmeiseksi, että todellisessa kriisissä tällainen varaus on riittämätön, mutta tämän tyyppisellä mekanismilla voisi varautua elvytykseen normaalissa taantumassa.  

Mekanismin käyttökriteerit pitäisi toki kirjata huolella, jotta se olisi käytettävissä nimenomaan silloin kuin taloustilanne sitä vaatii. Nykyisen hallitusohjelman kriteerit poikkeusolojen mekanismille oli tavallisen taantuman näkökulmasta viritetty turhankin tiukalle. 

Jos veromuutoksetkin olisivat osa kehyssääntöä, niin tällainen kriisimekanismi mahdollistaisi yhtä lailla vero- ja menoelvytyksen. Elvytyskeinon valinta olisi siis aidosti poliittinen valinta. 

Ongelma 5: Investoinnit eivät mahdu kehysten sisälle 

Kehysjärjestelmää on kritisoitu myös siitä, että se rajoittaa mahdollisuuksia investointeihin. Tämä on nähty ongelmaksi erityisesti ilmastotoimien yhteydessä. 

Menokehys kohtelee lähtökohtaisesti investointeja ja menoja samalla tavalla, joten se rajoittaa myös julkisten investointien tekemistä. Tulevaisuutta rakentava investointi on kuitenkin eri asia kuin pelkkään nykyhetkeen kohdistuva kulutusmeno. 

Ratkaisu: Ei rajata investointeja kehysten ulkopuolelle, vaan mitoitetaan kehykset riittäviksi 

Ajatuksen houkuttelevuudesta huolimatta en pidä investointien erityiskohtelua perusteltuna. 

Järkevätkään julkiset investoinnit eivät useinkaan tuota tulevia rahavirtoja julkiseen talouteen. Investointi voi pikemminkin lisätä menopaineita. Esimerkiksi uuteen kirjastorakennukseen satsatut rahat eivät palaudu valtiolle osinkoina, vaan päinvastoin aiheuttavat lisämenoja tulevien käyttömenojen muodossa. Kirjastorakennukseen investointi voi silti olla järkevää, koska se tuottaa monenlaista hyvinvointia ihmisille. 

Toisaalta investointien ja kulutusmenojen välinen rajaviiva voi olla häilyvä tai epätarkoituksenmukainen. On ilmeistä, että esimerkiksi koulutus ja terveydenhuolto vaikuttavat myös pitkällä aikavälillä. Sen takia näitä usein kutsutaan sosiaalisiksi investoinneiksi, vaikka ne tilastoidaankin kulutusmenoiksi. Investointien erityiskohtelu kehyksissä voisi politisoida kulutusmenon ja investoinnin määritelmät, mikä voisi pahimmillaan uhata tilastoinnin riippumattomuutta. 

Investointien erityiskohtelu olisi ylipäätään epätarkoituksenmukaista, koska rahankäytön järkevyys ei riipu siitä, onko kyseessä investointi vai kulutusmeno. On olemassa tyhmiä investointeja ja järkeviä kulutusmenoja. Investointien erityiskohtelu voisi johtaa siihen, että järkevien kulutusmenojen sijaan toteutetaan tyhmiä investointeja. 

Paras keino mahdollistaa tarvittavat investoinnit on asettaa kehykset jo hallitusohjelmaneuvotteluissa riittävälle tasolle. Jos veromuutokset huomioidaan kehyksissä, niin hallituskauden aikana investoinneille voisi tarvittaessa luoda tilaa myös veronkorotuksilla. Lisäksi elvytysvaran lisääminen kehyssääntöön mahdollistaisi investoinnit elvytyskeinona. 

Kehyssääntöön ei kuitenkaan tarvitse luoda erityiskohtelua investoinneille, koska investointi ei ole synonyymi järkevälle julkisen rahan käytölle. 

Lopputulos: Kehysjärjestelmän korjaaminen vahvistaisi sitä 

Kehykset eivät ole autuaaksi tekevä järkevän talouspolitiikan tae, mutta ne ovat hyvä apuväline talouspoliittisessa päätöksenteossa. Tämän vaalikauden kokemukset entisestään korostavat sitä, että kehysjärjestelmää pitää kehittää. 

Veromuutosten huomioiminen tiivistäisi kehystä vähentämällä kannustinta käyttää verotukia. Kriisimekanismi toisi tarpeellista joustoa kehyksiin taantumissa. Tarvittaessa joustoa tulisi myös siitä, että veronkorotuksilla pystyisi nostamaan menokattoa ja rahoittamaan lisämenoja. Yhdessä nämä uudistukset vahvistaisivat kehystä sekä ehkäisemällä sen kiertämistä että vähentämällä painetta murtaa se kokonaan.

Kehyssääntöjen kehittäminen ei tietysti yksin riitä. Olennaista on poliittinen sitoutuminen, koska kysehän on viime kädessä kulloisenkin hallituksen itse itselleen asettamasta sitoumuksesta. Tämäkin näkökulma puoltaa kehysjärjestelmän kehittämistä, koska tarkoituksenmukaiseksi koettuihin sääntöihin on helpompi sitoutua.

Jos valtion budjettiasiat kiinnostavat, niin lue myös aiemmin ilmestynyt Pitäisikö perusteettomat määräaikaisuudet kieltää myös budjetista?