Arvio koronatukitoimien tarkoituksenmukaisuudesta, tehokkuudesta, oikea-aikaisuudesta ja kohdentumisesta

SAK:n pääekonomistin Ilkka Kaukorannan lausunto eduskunnan talousvaliokunnalle

Eduskunnan talousvaliokunta

Koronakriisi on vaikuttanut talouteen ennennäkemättömällä tavalla. Tilanteen ainutlaatuisuuden takia tukitoimien suunnittelu ja toteutus on haastavaa.

Kriisissä tarvitaan tukipaketteja ihmisille ja yrityksille

Näissä oloissa on perusteltua, että yrityksiä pyritään eri tavoin tukemaan, jotta kriisistä elpyminen tapahtuisi nopeasti. Tarpeettomien konkurssien välttäminen nopeuttaa toipumista koronan aiheuttamasta talouden pysähtymisestä. Siltä osin, kun on tarvetta uudistaa taloutta koronakriisin myötä, niin yritystuilla voi nopeuttaa sitä sopeutumista.

Yritysten lisäksi myös kotitalouksia pitää tukea, jotta koronan aiheuttama työttömyys ei johtaisi isoihin tulomenetyksiin ja velkaantumiseen. Tämä on paitsi oikeudenmukaista ja solidaarista työnsä menettäneitä kohtaan, niin myös kansantalouden etu, koska muutoin riskinä on yksityisen kulutuksen tyrehtyminen ja sitä kautta koronan aiheuttaman taantuman pitkittyminen. Tästä näkökulmasta esimerkiksi työttömyysturvan määräaikaiset parannukset olisivat perusteltuja.

Molempien tukikokonaisuuden osalta hallitus on tehnyt oikeansuuntaisia päätöksiä, mutta yksityiskohdissa on aina parantamisen varaa.

Tukien tavoite riippuu epidemian kestosta ja sen pitkän aikavälin vaikutuksista

Tukipakettien suunnittelua vaikeuttaa se, että epidemian ja rajoitustoimien kehitys ei ole etukäteen tiedossa.

Jos kyseessä olisi ollut aivan lyhyt kriisi, niin yritykset olisivat valtaosin selvinneet siitä yli ilman kovin suuria tukia. Suuret yritystuet olisivat olleet kansantalouden kannalta perusteeton tulonsiirto yritysten omistajille.

Hiukan pidemmässä kriisissä tarvittaisiin enemmän toimia, jotta turvataan liiketoiminnan jatkuvuus kriisin jälkeen.

Toisaalta jos epidemia venyy pitkäksi tai sen myötä siirrytään uuteen normaaliin, jossa fyysisen etäisyyden säilyttäminen jää pitkäkestoiseksi ilmiöksi, niin pelkkä koronaa edeltävän liiketoiminnan säilyttäminen ei ole mielekästä. Tällaisessa tapauksessa tukitoimilla kannattaisi pyrkiä uudistamaan yritysten liiketoimintoja ja elinkeinorakennetta sellaiseksi, joka mahdollistaa liiketoiminnan ilman fyysistä läheisyyttä.

Suorat tuet ovat veronmaksajille yleensä lainoja kalliimpia

Tukien painopiste on pitkälti ollut maksuajoissa, lainoissa tai laintakauksissa. Tämä on veronmaksajien näkökulmasta järkevää, koska suorat tuet ovat odotusarvoisesti lainoja kalliimpia veronmaksajille.

Myös yritysten pääomittamista kannattaa käyttää tukivälineenä. Suoran tuen sijaan valtio voi pääomittaa yritystä ja tulla ainakin tilapäisesti sen osaomistajaksi. Näin voidaan turvata liiketoiminta ilman veronmaksajille kalliiksi tulevia suoria tukia.

Päätöksenteon nopeus vaikeuttaa tukien optimaalista suunnittelua

Yritysten tukipakettien suunnittelu ja toteutus on näissä oloissa poikkeuksellisen vaikea tehtävä, koska joudutaan tekemään isoja päätöksiä nopeasti ja puutteellisin tiedoin.

Tukien suunnittelua vaikeuttaa myös toimeenpanon asettamat rajoitteet. Täysin uudenlaisten tukien luominen voi olla hidasta, jolloin voi olla perusteltua toimia nykyisten rakenteiden pohjalta. Tämän takia teoreettisesti optimaalisen tuen sijaan voi olla järkevää tyytyä johonkin helpommin toimeenpantavaan ratkaisuun.

Tuet voivat olla liian pieniä, liian suuria tai kohdentua väärille yrityksille

Näin syvässä kriisissä yritystuet ovat perusteltuja, mutta on iso riski, että ne kohdentuvat tehottomasti. 

Näissäkin oloissa on yrityksiä, joiden selviämiseen tai kasvuun tuki ei vaikuta. Tällaisten yritysten tukeminen on kansantalouden kannalta turha tulonsiirto veronmaksajilta yrityksen omistajille.

Vaikka yritys olisi tuen tarpeessa, niin tuki voi mennä hukkaan, jos tuesta huolimatta yritys menee konkurssiin. Silloinkin tuki toki hyödyttää jotain osapuolta. Konkurssin viivästyminen voi hyödyttää esimerkiksi yrityksen vuokranantaja, pankkia tai työntekijöitä, jotka saavat rahansa pidemmältä ajalta. Suurta kansantaloudellista hyötyä tällaisesta tuesta ei kuitenkaan ole, jos työpaikat eivät pysyvästi pelastu.

Olisi siis parasta, jos tuet saisi kohdistettua niille yrityksille, joiden selviytymiseen tai kasvuun voidaan vaikuttaa tuella. Tällaisissakin tapauksissa osa tuesta voi mennä hukkaan, jos tuki on ylimitoitettu suhteessa tarpeeseen tai jos tukisumma nousee turhan isoksi suhteessa pelastettujen työpaikkojen määrään.

On siis lukuisia eri tapoja, joilla yritystukien kohdentamisessa tai mitoituksessa voidaan epäonnistua. Tuet on siksi syytä suunnitella niin, että kohdentuminen olisi mahdollisimman tehokasta. Toisaalta akuutissa kriisissä joudutaan tekemään valtava määrä päätöksiä nopeasti, niin yksittäisten yritysten tilanteeseen ei ole mahdollista perehtyä niin hyvin, että tuet kohdistuisivat optimaalisesti.

Epätäydellisestikin kohdennettu tuki voi olla yleistukea tehokkaampaa

Nyt valittu strategia käyttää pääosin kohdennettuja yritystukia voi hyvinkin olla julkisen talouden ja kansantalouden kannalta tehokas valinta, vaikka sekin johtaa siihen, että tukea päätyy myös niille, jotka sitä eivät tarvitse.

Kohdennettujen tukien vaihtoehtona olisi jakaa tukia kaikille tasaisesti esimerkiksi siirtämällä työnantajamaksuja valtion maksettavaksi. Kaikille tasaisesti kohdennettu tuki johtaisi kuitenkin siihen, että iso osa tuesta menisi yrityksille, jotka eivät tukea tarvitse, ja joillekin toisille se olisi taas tasoltaan riittämätöntä. Toisaalta sillä olisi myös etuja, kuten ehkä maksatuksen nopeus ja vähäisempi riski kilpailun vääristymisestä.

Olen taipuvainen uskomaan, että tukea kannattaa pyrkiä kohdentamaan. Vaikka kohdentamisessa tulee myös huteja, niin yleistuessa niitä huteja tulee uskoakseni vielä enemmän. Johtopäätös kuitenkin riippuu siitä, missä määrin kohdentamisessa on mahdollista onnistua näissä oloissa. Tässä kannattaa kuunnella toimeenpanijoiden arvioita.

Toteutettu työeläkemaksun alennus oli kaikille kohdistuvana tukena kuitenkin perusteltu. Veronmaksajien ja palkansaajien näkökulmasta on merkittävää, että se maksualennus sovittiin kompensoitavan myöhemmin korotetulla työnantajamaksulla. Siksi se ”yleistuki” ei pysyvästi heikennä julkista taloutta.

Kohdentamisen voi perustellusti tehdä eri perustein

Kohdennuksenkin voi toki tehdä monella tapaa. Yksi vaihtoehto olisi kohdistaa tukea sen mukaan, miten liikevaihto on kriisissä alentunut. Kaikkein pienimpien yritysten tapauksessa on käytetty tätä strategiaa, mutta isompien yritysten tapauksessa on tuettu tulevaisuuteen kohdistuva hankkeita. Kansantalouden kannalta valittu linja voi olla järkevä.

Pienimpien yritysten tapauksessa lainanotto voi olla vaikeampaa ja pääomitus käytännössä mahdotonta, jolloin suora tuki on tarpeen, jotta pelastetaan liiketoiminta. Suurempien yritysten tapauksissa tappiot voi sen sijaan helpommin kattaa lainalla, pääomituksilla tai velkajärjestelyillä, jolloin liiketoiminnan pelastaminen ei edellytä välttämättä suoraa tukea valtiolta. Toisaalta kansantalouden kannalta hyödyllisiä kehityshankkeita on helpompi toteuttaa suuremmissa yrityksissä. Kehityshankkeita voi olla kriisissä järkevä tukea, koska muun liiketoiminnan hiljentyessä on paremmin aikaa keskittyä uuden kehittämiseen.

Julkisuudessa on puhuttu, että Business Finlandin tuet kohdistuivat väärin, mutta minulle on epäselvää missä määrin näin on oikeasti tapahtunut. Kansantalouden elpymisen kannalta hyödyllisiä kehityshankkeita voidaan tehdä tietysti myös yrityksissä, jotka eivät itse ole suoraan kärsineet kriisistä. Kansantalouden kannalta olennaista ei ole se, että talous palautuu kriisistä samanlaisena kuin mitä se oli ennen kriisiä. 

Yritystukien tavoitteena pitää olla kansantalouden eikä yritysten etu

Yritystukia suunnitellessa on hyvä kuunnella myös yrityksiä, mutta pitää muistaa, että yritysten etu ei ole tukien tavoite. Tukien tavoite on kansantalouden hyvä kehitys, eli talouden nopea elpyminen, korkea työllisyys ja hyvä tuottavuuskehitys. Yritystukia suunnitellessa pitää myös koko ajan pitää mielessä myös niiden vaikutus julkiseen talouteen.

Kansantalouden kannalta olennaista on liiketoiminnan jatkuvuus. Sen voi suorien tukien sijaan turvata myös lainoilla tai lainatakauksilla. Kansantalouden kannalta relevantti vaihtoehto voi olla myös se, että yritykset hakevat pääomaa uusilta omistajilta. Myös velkajärjestely voi olla kansantalouden kannalta tyydyttävä ratkaisu.

Yrityksen konkurssikaan ei välttämättä ole kansantalouden kannalta suuri vahinko, koska liiketoiminta voi sen jälkeen siirtyä uudelle omistajalle tai kilpailijat voivat laajentua. Laajasta konkurssiaallosta toipuminen voi kuitenkin olla hitaampaa, joten tukipolitiikalla on järkevää yrittää vähentää konkursseja.

On osin arvovalinta kenen maksettavaksi koronakriisin tappiot kuuluvat

Koronaepidemia ei ollut kenenkään syy, mutta se aiheuttaa silti valtavia tappiota, joita joudumme jotenkin jakamaan keskenämme. Ei ole yksiselitteistä vastausta, miten se pitäisi tehdä. Ei ole selvää, että veronmaksajilla olisi moraalista velvollisuutta ottaa yritysten tappioita kannettavakseen. Tiettyyn pisteeseen asti se voi kuitenkin olla kansantalouden kannalta hyödyllistä.

Tukipolitiikassa kannattaa kuitenkin huomioida myös julkisen talouden kestävyys ja tulonjako. Sen takia keskittyisin enemmän liiketoiminnan turvaamiseen kuin yritysten nykyisten omistajien auttamiseen. Siksi lainat ja pääomitus ovat usein suoria tukia parempi vaihtoehto. 

Kokonaisarviota on vaikea antaa, mutta en tunnista ainakaan isoja ilmeisiä virheitä

Kokonaisarviota tukipolitiikasta on mahdotonta antaa ennen kuin kriisi on ohi ja näemme sen todelliset vaikutukset. Senkin jälkeen menee varmasti pitkään, ennen kuin tutkijat pystyvät muodostamaan luotettavan kokonaiskäsityksen eri tukien hyödyistä ja kustannuksista.

Tässä vaiheessa melkein mitä tahansa ratkaisua voi kritisoida tai kehua, riippuen näkökulmasta tai mitä painottaa. 

Esimerkiksi julkisuudessa parjatut Business Finlandin kehitystuet voivat hyvinkin olla perusteltu ratkaisu, jos niillä on onnistuttu tukemaan kansantalouden kannalta hyödyllistä kehittämistä. On tietysti ongelmallista, jos päättäjät eivät hahmottaneet tukimekanismin kohdentumista siitä päättäessä, mutta kansantalouden kannalta lopputulos ei välttämättä ollut huono.

Kokonaisarviota tukipolitiikasta ei kuitenkaan pysty vielä antamaan, koska emme vielä tiedä kovinkaan paljoa.

Emme edes tiedä, miten kalliiksi jo päätetyt yritystuet tulevat. Esimerkiksi verojen ja työnantajamaksujen maksuaikojen pidentämisestä aiheutuvat tappiot eivät ole vielä tiedossa. Emme myöskään tiedä miten laajoja konkursseja kriisin myötä tulee emmekä tiedä miten nopeasti kansantalous pystyy niistä toipumaan. Emme tiedä kuinka pitkäkestoinen kriisi tulee olemaan.

Olisin itse varmasti tehnyt joitain päätöksiä toisin, mutta jälkiviisaana päätöksenteko on tietysti aina helpompaa. En myöskään varmuudella tiedä, että minun näkemykseni olisi ollut enemmän oikein kuin hallituksen tekemät ratkaisut.

Kun päätöksiä joudutaan tekemään nopeasti ja puutteellisin tiedoin, niin virheitä tapahtuu väistämättä. On kuitenkin hyvä, että tämä epäonnistumisen riski ei ole halvaannuttanut päätöksentekoa, koska tekemättä jättäminen tulisi helposti vielä kalliimmaksi kansantaloudelle. 

Näissä oloissa en osaa moittia toteutettuja koronatukimekanismeja.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

Ilkka Kaukoranta
pääekonomisti