Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Suomen Akatemiasta annetun lain muuttamisesta

kirjaamo@minedu.fi

Lausuntopyyntönne 17.1.2014; OKM/3/010/2014

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia Suomen Akatemiasta (922/2009). Muutoksia ehdotetaan Suomen Akatemian hallintovirastoa, hallitusta, hallituksen tehtäviä ja akateemikon arvonimeä koskeviin pykäliin. Lakiin esitetään lisättäväksi perussäännökset Suomen Akatemian yhteyteen perustettavasta strategisen tutkimuksen neuvostosta sekä Suomen Akatemian tutkimuksen infrastruktuurikomiteasta samoin kuin siirtymäsäännökset Suomen Akatemian hallituksesta ja toimikunnista.

Talouskasvun aikaansaaminen ja yhteiskunnan hyvinvoinnin turvaaminen edellyttävät laadultaan korkeatasoista, monipuolista, poikkihallinnollista ja rahoitukseltaan riittävää tutkimus- ja innovaatiotoimintaa, joista on huolehdittava myös tutkimuslaitosten rahoituksen ja toiminnan uudistamisessa. Lisäksi yhteiskunnan ja työ- ja elinkeinoelämän muutokset edellyttävät tutkimuksen soveltamismahdollisuuksien tunnistamista ja hyvien käytänteiden laajaa käyttöönottoa.

Lausunnossaan SAK ja STTK arvioivat lakiehdotuksen tavoitteiden toteutumista suomalaisen työelämän ja hyvinvoinnin, sekä esityksen henkilöstövaikutusten näkökulmista. Tiedoksi, että lausunnon aiheesta antavat myös STTK:laiset palkansaajajärjestöt Pardia ja YHL sekä SAK:lainen JHL.

Lausunnon pääkohdat:

1. Muutoksella tavoitellaan lisäarvoa suomalaiseen tutkimuskenttään. Muutoksen vaikuttavuutta on seurattava kattavin mittarein.

2. Ehdotetun muutoksen henkilöstövaikutuksia ei ole arvioitu kattavasti. Tämä tulee tehdä ennen muutoksen toteuttamista.

3. Strategisen tutkimuksen neuvoston mandaatti on epäselvä ja vaikuttaa suppealta erityisesti osaamisvaatimusten osalta. STN:n jäsenet on valittava siten, että neuvostossa on konkreettista työelämän (mukaan lukien työmarkkinatoiminnan) ja –hyvinvoinnin osaamista.

4. Henkilöstön on oltava edustettuna Suomen Akatemian hallituksessa.

1. Ehdotetun muutoksen lisäarvo

Yhteiskuntapoliittisen valmistelun, päätöksenteon ja toimeenpanon tulee perustua tutkittuun tietoon. Tutkimuslaitosten toiminnan pitää myös ennakoida tulevia kysymyksen asetteluja, tukea ajankohtaista päätöksentekoa ja käytäntöä sekä auttaa arvioimaan harjoitettua politiikkaa ja toimintaa. Reagointikyvyn lisäämiseksi lakiehdotuksessa esitetään, että Suomen Akatemian hallinnollista rakennetta muutetaan liikkumavaran lisäämiseksi ja rahoituksen painopisteiden nykyistä nopeamman muutoksen mahdollistamiseksi.

Muutoksella on haettava tutkimuspolitiikkaan lisäarvoa. Lain perusteluissa ei kuitenkaan selviä, mitkä yhteiskunnallisesti vaikuttavat tutkimuspainotukset ja tutkimustiedon välittäminen valtion muista tutkimuslaitoksista ovat epäonnistuneet siinä määrin, että ne on tarkoituksenmukaisempaa siirtää Suomen Akatemiaan tai vaihtoehtoisesti lopettaa.

Tutkimusrahoituksen siirtäminen pakottaa valtion muut tutkimuslaitokset fokusoimaan oman toimintansa uudelleen. Mittarien rakentaminen tämän rakenteellisen muutoksen vaikuttavuuden seurantaan pitäisikin olla Suomen Akatemian ensimmäinen tehtävä. Vaikuttavuuteen on sisällytettävä myös valtion muiden tutkimuslaitosten uudistuksesta seuranneet toiminnan muutokset.

2. Henkilöstövaikutusten arviointi

Lakiehdotuksella on merkittäviä taloudellisia ja henkilöstövaikutuksia. Valtion tutkimuslaitoksilta, Suomen Akatemialta ja Tekesiltä siirretään rahoitusta Suomen Akatemian yhteyteen perustettavan strategisen tutkimuksen neuvoston toimintaan, ja tämän lisäksi tutkimuslaitoksilta siirretään rahoitusta valtioneuvoston kansliaan välittömään selvitystoimintaan. Julkisen kilpailtavissa olevan rahoituksen määrä kasvaa, ja valtiolta tuleva rahoitusosuus pienenee. Yhtäältä tämä merkitsee Suomen Akatemialle lisäresurssitarpeita, ja toisaalta valtion tutkimuslaitoksille henkilöstön vähennyksiä ja irtisanomisia.

Tutkimusrahoituksen kohdentaminen joustavammin tärkeiksi koetuille alueille on sinänsä perusteltua. Henkilöstölle ongelmallinen tavoitteesta tulee kuitenkin silloin, kun se pyritään saavuttamaan ensisijaisesti muuttamalla pysyvä tutkimusrahoitus kilpailutettavaksi rahoitukseksi. Kilpailtavan rahan osuuden kasvattaminen tuottaa epävakaita työsuhteita, koska yleensä rahoituksen määräaikaisuus merkitsee myös määräaikaisia työsuhteita. Valtion tutkimuslaitoksissa ovat käynnistyneet laajat YT-menettelyt, joissa erityisesti ikääntyvän henkilöstön asema on heikko. Työpaikan epävarmuus voi myös lisätä kokeneimpien asiantuntijoiden siirtymistä muihin kuin tutkimustyöhön. Yhteiskunnan kehittämistä ei palvele se, että valtion tutkimuslaitosten oma osaaminen katoaa ja nykyisten tietovarantojen kerääminen, ylläpito ja hyödyntäminen vaarantuvat. Käytännössä esitys tarkoittaa sitä, että monia tutkimusalueita on ajettava alas. Näin menetetään sellaista asiantuntemusta, jota myös mm. ministeriöt ja työmarkkinajärjestöt hyödyntävät. Erityisen huolestuttavaa esityksessä on, että se muuttaisi täysin valtion henkilöstöpolitiikan suunnan, jonka avulla viime aikoina on onnistuttu vähentämään määräaikaisia työsuhteita.

Yhteisrahoitteisissa EU-hankkeissa ulkopuolisen rahoituksen ehtona on, että tutkimuslaitoksen omarahoitus on riittävä (esim. 40 – 50 %). Budjettivarojen leikkaaminen tutkimustoiminnasta vaikeuttaa tämän osuuden kokoon saamista. Tämän seurauksena tutkimuslaitokset eivät pysty osallistumaan kilpailtaviin hankkeisiin. Tämä merkitsisi sitä, että myös ulkopuolisen rahoituksen määrä pienenisi, ja osallistuminen esim. kansainvälisiin ja EU:n tutkimushankkeisiin vähenisi, mikä puolestaan lisäisi paineita irtisanoa asiantuntijoita.

Lakiehdotuksen valmistelussa on jätetty selvittämättä, olisiko esitetyt tavoitteet saavutettu kehittämällä tulosohjausta strategisemmaksi ja pitkäjänteisemmäksi, ja muuttamalla kilpailutetun ja tutkimuslaitosten budjettirahoituksen suhteita maltillisemmin. Näyttää siltä, että lakiehdotuksen valmistelussa sen vaikutuksia henkilöstöön ei ole otettu huomioon, eikä valmistelua ole tehty yhteistyössä tutkimuslaitosten ja niiden henkilöstön kanssa.

3. Strategisen tutkimuksen neuvosto

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä (5.9.2013) linjattiin, että Suomen Akatemian yhteyteen perustetaan strategisen tutkimuksen neuvosto (lakiehdotus 5b §), jonka sisällöllinen ohjaus kuuluu valtioneuvoston kanslialle. Tutkimustoiminnan ohjelmarakenteesta päättää viimekädessä valtioneuvosto vuosittain. Neuvosto voi valita hankkeet tämän pohjalta. Osa rahoituksesta osoitettaisiin suoraan valtioneuvoston selvitystarpeisiin.

Tämä merkitsee valtioneuvoston vallan kasvua suhteessa ministeriöihin ja tutkimuslaitoksiin. Avoimen yhteiskunnan edun mukaista on, että tasapaino tieteellisen vapauden eli tutkimuspohjaisen tutkimustarpeista lähtevän tiedon hankinnan ja toisaalta poliittisen päätöksenteon pohjaksi tehtävän selvitystyyppisen tutkimuksen välillä säilyy. Perustellusti voi kysyä, miten käy tutkimuksen riippumattomuuden, ja miten autonomisia poliittisen päättäjän ja/tai rahoittajan suosiosta keskenään kilpailevat tutkimuslaitokset ovat jos esitys toteutuu tällaisenaan?

Lakiehdotus jättää avoimiksi mitä tarkoitetaan tutkimushankkeiden pitkäkestoisuudella ja ohjelmamuotoisuudella; onko kyseessä hallituskauden pituus? Vaikka tutkimuksella aivan perustellusti tavoitellaan hyödynnettävyyttä, se ei saa merkitä samalla sitä, että tutkimushankkeet ovat pääosin aikajänteeltään hyvin lyhytkestoisia ja mahdollistavat tavoitehakuisen manipuloinnin.

Lain perustelutekstissä ei avata tarkemmin miten suuri osa ja millä perusteilla rahoituksesta siirtyisi suoraan valtioneuvoston omiin selvitystarpeisiin, eikä lain pykäläehdotuksissa tätä mainita lainkaan. Erityisesti selvitysten rahoitusehtojen pitää olla laaja-alaisesti koko yhteiskunnan edun kannalta perusteltavissa ja läpinäkyviä. Ehdot pitää myös kirjata selkeästi lakiin.

Ehdotuksen pykälän 2 momentin mukaisesti Strategisen tutkimuksen neuvostossa olisi puheenjohtajan lisäksi kahdeksan valtioneuvoston opetus- ja kulttuuriministeriön esittelystä nimittämää jäsentä. Neuvoston jäsenten tulisi olla tunnustettuja tutkijoita tai (lain pykäläluonnoksessa sekä) tutkimuksen asiantuntijoita, jotka edustavat tutkimuksen käyttäjiä. Jäsenillä tulisi olla kokemusta laajoista hallinnon tai elinkeino- ja muun työelämän taikka tutkimuksen muutosten johtamisesta. Voimakasta muutosjohtamiseen painottuvaa osaamista ei perustella mitenkään. Tämä yhden osaamisen ylikorostaminen ei ole myöskään saman suuntainen lakiesitysluonnoksessa esitettyjen muiden pohjoismaisten mallien kanssa.

Strategisen tutkimuksen neuvosto on kannatettava toimielin, jos sen jäsenet edustavat riittävän monipuolisesti yhteiskunnan, elinkeinoelämän ja työelämän sektoreita. Neuvoston toiminnan tulee olla avointa ja läpinäkyvää. SAK:lle ja STTK:lle on tärkeää, että palkansaajia koskettavat aiheet ja näkökulma ovat mukana teemoissa, jotka nostetaan strategisen tutkimuksen kärkeen. Lakiehdotus ei täytä näitä vaatimuksia, erityisesti ”muutoksen johtaminen” edellytyksenä ja sen vahva korostaminen lakiesityksessä on epäselvä ja perusteeton. Suomen Akatemian toimielinten kokoonpanossa tulee ottaa huomioon se, mitä laissa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta (609/1986) on säädetty.

Mikäli STN:n yhteiskunnallinen edustavuus jää esitetyn mukaiseksi suppeaksi tieteenala-edustukseksi, ei ole mitenkään perusteltavissa, että STN:n rahoitus kasvaisi vuodelle 2015 kaavaillusta 20 miljoonasta eurosta. Kaikissa STN:n määrärahoja koskevissa päätöksissä olisi varmistettava, että rahoitus ei vähennä muita työelämän tutkimuksen määrärahoja.

Lakiehdotuksen mukaan tutkimushankkeiden valinnassa tulisi arvioida hankkeiden yhteiskunnallista merkitystä, vaikuttavuutta ja tutkimuksen laatua. Lisäksi neuvosto vastaisi tutkimushankkeiden seurannasta ja vaikuttavuuden arvioinnista. Miten toiminta eroaisi hallituskaudeksi asetettavasta Tutkimus- ja innovaationeuvoston työstä, joka valtioneuvoston asiantuntijaelimenä käsittelee tieteen, teknologian ja niiden hyödyntämisen ja arviointiin liittyviä asioita? Lakiehdotuksen mukaan Strategisen tutkimuksen neuvoston päätöksenteossa kuullaan tutkimus- ja innovaationeuvostoa, mikä laittaa neuvoston sivustakatsojan rooliin sen oman tehtävän näkökulmasta. Näin käy erityisesti, jos tutkimus- ja innovaationeuvostolle asioita esittelevän organisaation, Strategisen tutkimuksen neuvoston, hallituksen jäsenet on valittu tehtävään suppeaa erityisosaamisaluetta painottaen. Esitys ei vaikuta perustellulta.

4. Henkilöstön edustus Suomen Akatemian hallituksessa

Lakiehdotuksessa todetaan, että ”valtion virastojen ja laitosten hallituksissa ja johtokunnissa on lähes säännönmukaisesti myös henkilökunnan edustus”. Suomen Akatemian hallituksen toimenkuvaa pidetään niin poikkeuksellisena, että henkilöstön edustus halutaan jättää sen ulkopuolelle. Vaikka Akatemian hallituksen päätöksenteko kohdistuu valtaosin strategisiin tiedepoliittisiin ja tutkimusrahoituskysymyksiin, niin yhteistoimintalain vastainen toimintatapa ja poikkeaminen valtionhallinnon henkilöstöpoliittisesta linjasta eivät ole perusteltuja. Suomen Akatemian hallituksen kaikilla päätöksillä on vaikutusta myös henkilöstöön, eikä Akatemia voi poiketa lain mukaisesta tiedottamisvelvollisuudestaan.

Suomen Akatemian toimielinten kokoonpanossa tulee ottaa huomioon se, mitä laissa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta (609/1986) on säädetty.

Lisätietoja
elinkeinopoliittinen asiantuntija Pia Björkbacka, SAK, pia.bjorkbacka@sak.fi
työllisyyspoliittinen asiantuntija Leila Kurki, STTK, leila.kurki@sttk.fi

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry