Hyppää sisältöön

s a k·fi Näistä puhutaan Lausunnot Lausunto luonnokseen hallituks…

Lausunnot

Lausunto luonnokseen hallituksen esitykseksi eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamiseksi

Oikeusministeriö
Eteläesplanadi 10
PL 25, 00023 Valtioneuvosto

OM 12/41/2007 OM029:00/2007

Oikeusministeriö on pyytänyt Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:ltä lausuntoa luonnokseen hallituksen esitykseksi eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamiseksi. Ehdotetuilla lakimuutoksilla lisättäisiin hallintolain 7 a luvussa tarkoitetun oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöä muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena ja laajennettaisiin valituslupamenettelyä uusiin asiaryhmiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Luonnos hallituksen esitykseksi sisältää lisäksi listan yhteensä 213 muun eri hallinnonalan lain muuttamisesta. Luonnoksen liitteenä on luettelo säädösvalmistelusta vastaavan ministeriön mukaan laeista, joiden osalta muutostarve arvioidaan erikseen joko vireillä jo olevissa tai vireille tulevissa lainvalmisteluhankkeissa. Lisäksi luonnoksen liitteenä on luettelo laeista, joita ei tässä vaiheessa ehdoteta muutettavaksi esimerkiksi sen vuoksi, että oikaisuvaatimus- tai valituslupamenettely ei sovellu niissä säänneltyihin asiaryhmiin.

Lausuntona luonnokseen hallituksen esitykseksi SAK esittää seuraavaa:

Esityksen pääasiallinen sisältö

Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten muuttamista siten, että oikaisuvaatimus olisi nykyistä laajemmin käytössä muutoksenhaun ensi vaiheena niissä asiaryhmissä, joihin sen katsottaisiin soveltuvan. Hallintotuomioistuimeen saisi valittaa vasta oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä. Oikaisuvaatimuksen käytöstä säädettäisiin edelleen asiaryhmäkohtaisesti eri hallinnonalojen lainsäädännössä. Oikaisuvaatimusmenettelyn ulkopuolelle jäisivät asiat, joissa olisi asian laadun ja oikeusturvan kannalta tarpeen, että asiasta voi valittaa suoraan hallinto-oikeuteen, kuten elinkeinoluvat, hallinnollisten pakkokeinojen täytäntöönpano sekä muut merkittäviä hallinnollisia seuraamuksia koskevat asiat.

Hallintolakiin lisättäisiin yleissäännökset siitä, kenellä on oikeus vaatia oikaisua ja siitä, että oikaisua vaaditaan hallintopäätöksen tehneeltä viranomaiselta. Lisäksi hallintolakiin lisättäisiin säännös oikaisuvaatimuksen vaikutuksesta hallintopäätöksen täytäntöönpanokelpoisuuteen.

Lisäksi esitysluonnoksessa ehdotetaan, että valituslupajärjestelmää laajennetaan kokonaan uusiin asiaryhmiin muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupa muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen otettaisiin käyttöön nykyistä laajemmin ja myös tästä säädettäisiin asiaryhmäkohtaisesti eri hallinnonalojen lainsäädännössä.

Hallintolainkäyttölakia ehdotetaan muutettavaksi lisäksi siten, että ministeriön hallintopäätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaisiin suoraan vain valtioneuvoston yleisistunnon tekemästä hallintopäätöksestä. Tällä hetkellä sekä ministeriön että valtioneuvoston päätöksestä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Lisäksi esityksessä esitetään hallintolainkäyttölakiin muutosta, jossa säädettäisiin, ettei täytäntöönpanoon saa ryhtyä, jos valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi tai jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon. Esityksessä ehdotetaan myös muutoksia uhkasakkolain muutoksenhakusäännöksiin: uhkasakon tai teettämis- tai keskeyttämisuhan asettamista koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta samalla tavoin kuin päävelvoitteeseen.

Hallituksen esitysluonnoksen mukaan esitysten keskeisenä tavoitteena on tehostaa ja nopeuttaa oikeussuojan antamista hallinto-asioissa sekä kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia hallintoa ja hallintolainkäyttöä linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Esityksellä pyritään myös yhtenäistämään ja selkeyttämään muutoksenhakusääntelyä eri asiaryhmissä. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että sekä oikaisuvaatimus- että valituslupajärjestelmät ovat kehittyneet hallinnonalakohtaisesti ja ilman kokonaisvaltaista suunnitelmaa. Tästä johtuen sääntely on osin epäyhtenäistä ja epäjohdonmukaista. SAK pitää erityisesti muutoksenhakusäännösten yhtenäistämistä ja selkeyttämistä tärkeänä tavoitteena. Haluamme tässä yhteydessä kuitenkin korostaa, että sekä oikaisuvaatimusmenettelyn että valituslupajärjestelmän laajentamista tulisi tarkastella eri hallinnonalojen osalta kokonaisvaltaisesti ja yhdenmukaisin perustein, jotta asianosaisen oikeusturva eri asiaryhmissä olisi yhtäläinen eikä sitä miltään osin vaarannettaisi. Samankaltaisissa asioissa muutoksenhakumenettelyn tulisi luonnollisesti olla mahdollisimman samankaltainen.

Oikaisuvaatimusmenettely

Oikaisuvaatimusmenettelyssä virheellinen hallintopäätös voidaan parhaimmillaan saada oikaistuksi nopeammin, joustavammin ja taloudellisesti edullisemmin kuin tuomioistuinmenettelyssä. SAK korostaa, että oikaisuvaatimuksen soveltuvuus ensivaiheen muutoksenhakukeinona riippuu kuitenkin aina käsiteltävänä olevien asioiden laadusta.

Näkemyksemme mukaan oikaisuvaatimusmenettely voisi sopia erityisesti sellaisiin asiaryhmiin, joissa rutiininomaisesti ratkaistaan paljon samankaltaisia, yksinkertaisia asioita ja joissa päätösten perustelut ovat usein niukat (esimerkkinä voidaan mainita säännönmukainen välitön verotus), kuten hallituksen esitysluonnoksessakin todetaan.

Oikaisuvaatimusmenettely on tällä hetkellä käytössä esim. vero- ja kunnallisasioissa, vaaliasioissa, valtionavustus- ja virkamiesasioissa sekä erilaisia maksuja koskevissa asioissa. Näkemyksemme mukaan oikaisuvaatimusmenettely ei missään tapauksessa kuitenkaan sovellu asioihin, joissa vaaditaan laajaa oikeudellista erityisasiantuntemusta ja vaativaa oikeudellista harkintaa. Myöskään sellaiset asiat, jotka ovat merkittäviä asianosaisen oikeusturvan kannalta ja jotka tulisi nopeasti saada tuomioistuimen ratkaistavaksi, eivät sovellu oikaisuvaatimusmenettelyyn. Kuten hallituksen esitysluonnoksessakin todetaan, oikaisuvaatimusvaihe ei saisi tarpeettomasti pidentää asian käsittelyn kokonaiskestoa. Nykylaissakin oleva vaatimus oikaisuvaatimuksen käsittelemisestä kiireellisenä ei käsityksemme mukaan läheskään aina toteudu, joten tähän tulisi kiinnittää eri hallinnonalojen ao. lainsäädännön jatkovalmistelussa huomiota.

Haluamme erityisesti korostaa, että asianosaisen oikeusturvaa ei saa millään tavoin vaarantaa sillä, että oikaisuvaatimusmenettelyä laajennetaan.

Hallintolaissa ei säädetä siitä, millä viranomaisella on toimivalta oikaisuvaatimuksen ratkaisemiseen. Esitysluonnoksen mukaan oikaisuvaatimus pääsääntöisesti tehtäisiin hallintopäätöksen tehneelle viranomaiselle. Jatkovalmistelussa tulisi kuitenkin tarkoin asiaryhmäkohtaisesti miettiä, kuka/mikä taho hallintopäätöksen tehneessä viranomaisessa käytännössä ratkaisee asian, jotta oikaisuvaatimuksella olisi aidosti mahdollisuus saada asiaan oikaisu jo ensivaiheessa. Lisäksi oikaisuvaatimuksen asianmukaiseen perustelemiseen tulisi kiinnittää huomiota.

Hallintolaissa ei ole nimenomaista säännöstä siitä, että oikaisuvaatimus lykkää päätöksen täytäntöönpanoa, jollei erikseen toisin säädetä. Nyt lakiin ehdotetaan otettavaksi selventävä säännös, että päätöstä, johon saa vaatia oikaisua, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Erikseen säädettäisiin poikkeuksista, joissa hallintopäätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. SAK pitää tällaista sääntelyä perusteltuna.

Kuten hallituksen esitysluonnoksen nykytilan arvioinnissakin esitetään, jos hallintopäätökseen haetaan muutosta vaatimalla ensin oikaisua ja tämän jälkeen valittamalla hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen, hallintoasiassa on kolme muutoksenhakuastetta ja samasta asiasta annetaan neljä kertaa asiaratkaisu. Tällainen menettely voi pidentää kohtuuttomastikin asian käsittelyn kokonaiskestoa. Haluamme edelleen korostaa, että oikaisuvaatimukset tulisi aidosti käsitellä kiireellisinä. Lisäksi oikaisupäätökset tulisi aina perustella yksityiskohtaisesti ja perusteellisesti, jotta asianosainen ymmärtäisi, esimerkiksi miksi hänen vaatimuksiaan ei ole hyväksytty. Tällöin asianosaisen olisi myös helpompi harkita mahdollisen jatkovalituksen tekemistä ja ymmärtää sen menestymismahdollisuudet.

Valituslupamenettely

Esityksen tavoitteena on vahvistaa korkeimman hallinto-oikeuden asemaa ylintä tuomiovaltaa käyttävänä tuomioistuimena, joka voisi linjaratkaisuillaan huolehtia hallintolainkäytön yhtenäisyydestä. Ehdotus ei kuitenkaan merkitsisi korkeimman hallinto-oikeuden muuttumista pelkästään ennakkopäätöstuomioistuimeksi. SAK pitää tärkeänä, että valitusluvan soveltuvuus eri asiaryhmissä arvioidaan tarkoin ja yhdenmukaisin perustein erillisissä lainsäädäntöhankkeissa. Valituslupajärjestelmään tulee suhtautua kriittisesti, jos on nähtävissä, että asianosaisen oikeusturva vaarantuisi. Pelkkä mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen ei näkemyksemme mukaan käytännössä aina riitä turvaamaan asianosaisen oikeusturvan saatavuutta ja riittävyyttä.

Esitysluonnoksen mukaan valituslupajärjestelmän laajentaminen mahdollistaisi, että korkein hallinto-oikeus voisi keskittyä nykyistä paremmin tärkeisiin oikeuskysymyksiin ja oikeuskäytännön yhtenäisyyttä turvaavien ratkaisujen antamiseen. SAK pitää näitä esitysluonnoksen tavoitteita tärkeinä. Haluamme tässä yhteydessä kuitenkin korostaa, että tilanteessa, jossa korkein hallinto-oikeus ei myönnä valituslupaa, tulisi päätös perustella. Nykyisin, jos valituslupaperustetta ei katsota olevan ja valituslupaa ei myönnetä, päätöstä ei millään tavalla tarkemmin perustella. Näkemyksemme mukaan valitusluvan epääminen tulisi kuitenkin aina perustella, jotta asianosainen saisi käsityksen, miksi valituslupaa ei myönnetty. Perustelematta jättämistä ei näkemyksemme mukaan voida perustella korkeimman hallinto-oikeuden työmäärän keventämisellä, kuten hallituksen esitysluonnoksen kohdassa 5.4 Taloudellisen vaikutukset nyt mainitaan. Etenkin, kun ehdotettujen uusien valituslupasäännösten arvioidaan jatkossa vähentävän korkeimman hallinto-oikeuden asiaratkaisujen määrää.

SAK pitää myös erittäin tärkeänä, että valituslupahakemuksen käsittelyajan, erityisesti tilanteessa, jossa näyttää siltä, että valituslupaa ei myönnettäisi, tulisi olla mahdollisimman lyhyt.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry