Uusi lainvalmistelun prosessiopas

Oikeusministeriö
kirjaamo.om@gov.fi

Lausuntopyyntönne 25.6.2026
VN/2142/2026

Yleistä

Pyydettynä lausuntonaan Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry lausuu seuraavaa:

SAK pitää lainvalmistelun prosessien kehittämistä tärkeänä. Laadukas, avoin, tietoon perustuva ja osallistava lainvalmistelu on keskeinen osa demokraattista oikeusvaltiota. Se turvaa perusoikeuksien toteutumista, vahvistaa sääntelyn hyväksyttävyyttä ja parantaa lainsäädännön toimivuutta käytännössä.

Opasluonnoksessa on useita myönteisiä kirjauksia valmistelun avoimuudesta, vaikutusarvioinnista, kuulemisesta, hankeviestinnästä, tietopohjasta ja dokumentoinnista. SAK pitää tärkeänä, että lainvalmistelun eri vaiheissa varmistetaan tasapuolisuus, puolueettomuus, asianmukainen selvittäminen ja eri tahojen kuuleminen.

SAK pitää opasluonnoksen merkittävänä puutteena sitä, ettei siinä tunnisteta työmarkkinaosapuolten erityistä asemaa eikä kolmikantaisen valmistelun merkitystä työelämää, työoikeutta, sosiaaliturvaa, työsuojelua ja työmarkkinoiden toimintaedellytyksiä koskevissa hankkeissa. Pelkkä yleinen sidosryhmäkuuleminen tai lausuntomenettely ei korvaa aitoa, varhaista ja tasapuolista kolmikantaista valmistelua.

SAK katsoo, että prosessiopasta tulee tältä osin täydentää.

Opasluonnoksen yleinen arvio

Opasluonnoksessa korostetaan hankkeiden erilaisuutta ja mahdollisuutta yhdistellä esivalmistelun ja perusvalmistelun välitoimia sekä päätöksiä tapauskohtaisesti. SAK ymmärtää tarpeen sovittaa prosessi erikokoisiin ja erityyppisiin hankkeisiin.

Joustavoittaminen ei kuitenkaan saa johtaa osallistumisen, vaikutusarvioinnin tai kuulemisen heikkenemiseen. Merkittävissä työelämähankkeissa kevennetty prosessi voi muutoin johtaa siihen, että keskeiset ratkaisut, vaikutusarviot ja sääntelyvaihtoehdot valmistellaan ilman työntekijä- ja työnantajajärjestöjen tosiasiallista osallistumista.

SAK korostaa, että työelämää koskevissa hankkeissa työntekijä- ja työnantajajärjestöjen asema ei ole rinnastettavissa tavanomaiseen lausunnonantajaan. Ne edustavat kollektiivisesti tahoja, joiden oikeuksiin, velvollisuuksiin, neuvotteluasemaan ja sopimusjärjestelmään sääntely välittömästi vaikuttaa.

Työmarkkinaosapuolten erityisasema tulee tunnistaa oppaassa

Opasluonnos käsittelee sidosryhmien osallistumista yleisellä tasolla. Työelämää koskevassa lainvalmistelussa tämä ei riitä, koska työntekijä- ja työnantajajärjestöt ovat työelämän sääntelyn keskeisiä institutionaalisia toimijoita.

Työmarkkinajärjestöjen osallistumisella on vahva perusta perustuslaissa, hyvän hallinnon vaatimuksissa ja erityisesti Kansainvälisen työjärjestön ILOn normistossa.

SAK katsoo, että oppaassa tulee nimenomaisesti todeta, että työelämää, työmarkkinoita, työoikeutta, sosiaaliturvaa, työsuojelua, kollektiivista neuvottelujärjestelmää ja työmarkkinaosapuolten asemaa koskevat keskeiset lainsäädäntöhankkeet valmistellaan kolmikantaisesti tai vähintään siten, että työntekijä- ja työnantajapuolen edustavimmat keskusjärjestöt osallistetaan valmisteluun jo esivalmistelu- ja perusvalmisteluvaiheessa.

Pelkkä lausuntomenettely ei riitä työelämää koskevissa merkittävissä hankkeissa

Lausuntomenettely on tärkeä osa lainvalmistelua, mutta merkittävissä työelämähankkeissa se ei yksin turvaa työntekijä- ja työnantajajärjestöjen tosiasiallisia vaikutusmahdollisuuksia.

Jos työmarkkinaosapuolia kuullaan vasta hallituksen esityksen luonnoksen valmistuttua, keskeiset ratkaisut, sääntelyvaihtoehdot, vaikutusarviot ja poliittiset linjaukset voivat olla käytännössä jo lukittuja. Tällöin kuuleminen jää helposti muodolliseksi.

Työmarkkinaosapuolet tulee osallistaa jo arvioitaessa sääntelytarvetta, vaihtoehtoisia toteuttamistapoja, vaikutuksia sekä sääntelyn suhdetta perus- ja ihmisoikeuksiin ja kansainvälisiin työelämänormeihin.

Tämän tulee koskea myös hallitusohjelmaan tai muuhun poliittiseen linjaukseen perustuvia hankkeita. Poliittinen tavoite ei poista velvollisuutta valmistella sääntely tietoon perustuen, arvioida vaihtoehtoja ja kuulla asianmukaisesti niitä tahoja, joiden oikeuksiin ja asemaan lainsäädäntö vaikuttaa.

Perustuslain ja hyvän hallinnon vaatimukset

Perustuslain 2 §:n mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen. Perustuslain 14 §:n mukaan julkisen vallan on edistettävä yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Työelämää koskeva lainsäädäntö vaikuttaa suoraan työntekijöiden asemaan, toimeentuloon, työsuhdeturvaan, työoloihin, järjestäytymisoikeuteen, kollektiiviseen neuvottelujärjestelmään ja sosiaalisiin oikeuksiin. Työntekijöiden tosiasiallinen osallistuminen toteutuu käytännössä pitkälti heidän edustaviensa järjestöjen kautta.

Hallintolain ja hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät asian riittävää selvittämistä, vaikutusmahdollisuuksien varaamista, tasapuolisuutta, puolueettomuutta ja perusteltua päätöksentekoa. Työelämähankkeissa tämä puoltaa työntekijä- ja työnantajajärjestöjen varhaista ja tasapuolista osallistamista.

Myös voimassa olevassa Lainkirjoittajan oppaassa korostetut sääntelyn selkeyden, johdonmukaisuuden sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset puoltavat sitä, että sääntelyn käytännön soveltamistilanteet, suhde muuhun oikeusjärjestykseen ja keskeiset vaikutukset tunnistetaan riittävän varhaisessa vaiheessa. SAK katsoo, että työelämää koskevissa hankkeissa tämä edellyttää työntekijä- ja työnantajapuolen asiantuntemuksen hyödyntämistä jo valmistelun alkuvaiheessa. Työmarkkinaosapuolten osallistuminen ei siten ole vain osallistumisoikeuksia koskeva kysymys, vaan myös keino varmistaa sääntelyn johdonmukaisuus, ymmärrettävyys, toteuttamiskelpoisuus ja hyväksyttävyys.

Kansainvälinen oikeudellinen perusta ja valvontakäytäntö

SAK katsoo, että työmarkkinaosapuolten varhaiselle, aidolle ja tasapuoliselle osallistumiselle on vahva oikeudellinen perusta. Kansainväliset velvoitteet eivät kaikissa tilanteissa muodosta muodollista velvollisuutta kolmikantaiseen valmisteluelimeen, mutta ne edellyttävät tehokasta ja merkityksellistä kuulemista sekä tukevat kolmikantaista valmistelutapaa silloin, kun sääntely vaikuttaa työntekijöiden ja työnantajien oikeuksiin, kollektiiviseen neuvottelujärjestelmään tai työmarkkinaosapuolten asemaan.

ILO:n normisto ja kolmikantaisuuden periaate

ILO:n yleissopimus nro 144 velvoittaa varmistamaan tehokkaat neuvottelut hallituksen sekä työnantajien ja työntekijöiden edustavien järjestöjen välillä kansainvälisiä työnormeja koskevissa asioissa. Sopimuksen 1–3 artiklat korostavat edustavimpien järjestöjen asemaa, niiden oikeutta nimetä edustajansa vapaasti sekä edustuksen tasapuolisuutta. Vaikka sopimus koskee nimenomaisesti kansainvälisiä työnormeja, se ilmentää ILO-järjestelmän keskeistä kolmikantaisuuden periaatetta.

ILO:n suositus nro 113 täydentää tätä lähtökohtaa kansallisella tasolla: julkisten viranomaisten sekä työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen välistä tehokasta kuulemista ja yhteistyötä tulee edistää kansallisiin oloihin soveltuvin menettelyin.

ILO:n yleissopimukset nro 87 ja 98 turvaavat järjestäytymisvapauden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden. Yleissopimuksen nro 154 7 artiklan mukaan julkisen vallan toimet kollektiivisen neuvottelun edistämiseksi tulee toteuttaa ennakkokuulemisen ja mahdollisuuksien mukaan yhteisymmärryksen perusteella työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa.

Kansainvälisperäinen valvonta- ja oikeuskäytäntö

ILO:n yhdistymisvapauskomitea on korostanut, että työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kuuleminen niiden etuihin vaikuttavan lainsäädännön valmistelussa ja soveltamisessa on tärkeä osa yhdistymisvapauden periaatteiden toteutumista. Komitean mukaan edustavimpia järjestöjä tulee kuulla laajasti niitä koskevissa yhteistä etua koskevissa asioissa, mukaan lukien työelämää ja työmarkkinasuhteita koskevan lainsäädännön valmistelu ja soveltaminen.

Valvontakäytännöstä voidaan johtaa kolme prosessioppaan kannalta keskeistä periaatetta: kuulemisen tulee olla ennakollista, aidosti merkityksellistä ja kohdistua edustavimpiin työntekijä- ja työnantajajärjestöihin silloin, kun sääntely koskee työmarkkinoiden rakenteita, kollektiivista neuvottelua, järjestäytymisvapautta tai työntekijöiden ja työnantajien asemaa.

Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 5 ja 6 artikla sekä YK:n KP-sopimuksen 22 artikla ja TSS-sopimuksen 8 artikla täydentävät ILO-normistoa turvaamalla ammattiyhdistysoikeuksia ja kollektiivisia työelämäoikeuksia.

SAK katsoo, että edellä kuvattu normisto ja valvontakäytäntö tukevat prosessioppaan täydentämistä. Oppaaseen tulee lisätä kirjaus siitä, että merkittävissä työelämää, työmarkkinoita, työoikeutta, sosiaaliturvaa, työsuojelua, kollektiivista neuvottelujärjestelmää tai työmarkkinaosapuolten asemaa koskevissa hankkeissa edustavimmat työntekijä- ja työnantajajärjestöt osallistetaan jo esivalmistelu- ja perusvalmisteluvaiheessa. Tällaiset hankkeet on lähtökohtaisesti perusteltua valmistella kolmikantaisesti. Jos tästä poiketaan, perusteet ja vaihtoehtoinen osallistumismenettely tulee dokumentoida.

EU-sääntelyn kansallinen täytäntöönpano

Opasluonnosta sovelletaan myös EU-sääntelyn kansalliseen täytäntöönpanoon ja voimaansaattamiseen. SAK pitää tärkeänä, että näissä hankkeissa arvioidaan asianmukaisesti kansallinen liikkumavara, eri täytäntöönpanovaihtoehdot ja vaikutukset.

EU-sääntelyn täytäntöönpano voi olla työntekijöiden oikeuksien, työmarkkinajärjestelmän ja kollektiivisen neuvottelujärjestelmän kannalta merkittävää. Täytäntöönpanohankkeita ei tule käsitellä teknisinä vain siksi, että sääntely perustuu EU-oikeuteen.

SAK katsoo, että oppaaseen tulee lisätä maininta siitä, että EU-sääntelyn kansallisessa täytäntöönpanossa työmarkkinaosapuolet osallistetaan varhaisessa vaiheessa erityisesti silloin, kun täytäntöönpanolla on vaikutuksia työntekijöiden oikeuksiin, työehtoihin, sosiaaliturvaan, työsuojeluun, työmarkkinoiden toimintaan tai kollektiiviseen neuvottelujärjestelmään.

Vaikutusarvioinnin kehittäminen työntekijöiden oikeuksien näkökulmasta

SAK pitää myönteisenä, että opasluonnoksessa korostetaan vaikutusarviointia ja tietopohjaa. Työelämähankkeissa vaikutusarvioinnin tulee kattaa nimenomaisesti vaikutukset työntekijöihin, työehtoihin, työntekijöiden oikeuksien toteutumiseen, työmarkkinaosapuolten asemaan, työehtosopimusjärjestelmään, valvontaviranomaisiin ja työmarkkinoiden toimivuuteen.

Arviointi ei saa painottua vain yritysvaikutuksiin, julkisen talouden vaikutuksiin tai hallinnolliseen taakkaan. Työntekijöiden oikeuksiin kohdistuvat vaikutukset ovat myös perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia.

SAK ehdottaa, että oppaassa korostetaan työelämää koskevissa hankkeissa seuraavia arviointikohteita:

• vaikutukset työntekijöiden oikeuksiin ja tosiasialliseen oikeussuojaan;
• vaikutukset työehtoihin, palkkaukseen, työaikaan, työsuhdeturvaan ja työturvallisuuteen;
• vaikutukset työntekijöiden toimeentuloon ja sosiaalisiin oikeuksiin
• vaikutukset yhdenvertaisuuteen ja haavoittuvassa asemassa oleviin työntekijäryhmiin;
• vaikutukset järjestäytymisvapauteen, kollektiiviseen neuvotteluoikeuteen ja työehtosopimusjärjestelmään;
• vaikutukset työmarkkinarikollisuuden, väärinkäytösten ja työntekijöiden hyväksikäytön ehkäisyyn;
• vaikutukset valvontaviranomaisten toimintaedellytyksiin ja resursseihin.

Huomiot prosessin joustavoittamisesta

Esivalmistelun ja perusvalmistelun välitoimien yhdistäminen voi olla perusteltua teknisissä ja vaikutuksiltaan vähäisissä hankkeissa. Merkittävissä työelämähankkeissa sitä on arvioitava pidättyvästi, jotta työmarkkinaosapuolten osallistuminen, vaikutusarvioinnin laatu ja valmistelun tietopohja eivät heikkene.

SAK:n muutosehdotukset oppaaseen

SAK esittää, että oppaaseen lisätään nimenomainen jakso tai kirjaus työmarkkinaosapuolten osallistumisesta ja kolmikantaisesta valmistelusta esimerkiksi seuraavasti:

Työelämää, työmarkkinoita, työoikeutta, sosiaaliturvaa, työsuojelua, kollektiivista neuvottelujärjestelmää tai työmarkkinaosapuolten asemaa koskevissa keskeisissä lainsäädäntöhankkeissa on huolehdittava työntekijä- ja työnantajapuolen edustavimpien järjestöjen varhaisesta, aidosta ja tasapuolisesta osallistumisesta valmisteluun. Tällaiset hankkeet valmistellaan lähtökohtaisesti kolmikantaisesti tai muulla tavalla, joka turvaa työmarkkinaosapuolten tosiasialliset vaikutusmahdollisuudet jo esivalmistelu- ja perusvalmisteluvaiheessa. Pelkkä lausuntomenettely hallituksen esitysluonnoksesta ei yleensä ole riittävä menettely merkittävissä työelämää koskevissa hankkeissa.

Lisäksi SAK esittää, että oppaaseen lisätään seuraavat täsmennykset:

1. Hankesuunnitelmassa tulee työelämää koskevissa hankkeissa arvioida, miten työmarkkinaosapuolten osallistuminen järjestetään.
2. Työsuunnitelmassa tulee määritellä, missä valmisteluvaiheissa työntekijä- ja työnantajajärjestöjä kuullaan ja miten niiden esittämät näkemykset dokumentoidaan.
3. Jos työelämää koskevaa merkittävää hanketta ei valmistella kolmikantaisesti, poikkeamisen perusteet tulee dokumentoida hankesuunnitelmassa tai työsuunnitelmassa. Samalla tulee kuvata, millä muulla menettelyllä työntekijä- ja työnantajapuolen tosiasialliset vaikutusmahdollisuudet turvataan.
4. Jos lausuntomenettelyn jälkeen hallituksen esityksen luonnoksen keskeiset ehdotukset tai vaikutusarvio muuttuvat olennaisesti, työmarkkinaosapuolia tulee kuulla uudelleen ennen esityksen antamista eduskunnalle.
5. EU-sääntelyn kansallisessa täytäntöönpanossa tulee arvioida kansallinen liikkumavara ja sen käyttö työmarkkinaosapuolten kanssa silloin, kun sääntely vaikuttaa työelämään tai työntekijöiden oikeuksiin.
6. Prosessivaiheiden yhdistäminen tai valmistelun keventäminen ei saa heikentää työmarkkinaosapuolten osallistumista, vaikutusarvioinnin laatua tai valmistelun tietopohjaa.

Lopuksi

SAK pitää opasluonnosta monilta osin kannatettavana ja prosessiohjeistuksen päivittämistä perusteltuna.

SAK ei kuitenkaan pidä riittävänä, että työmarkkinaosapuolten osallistuminen jää yleisen sidosryhmäkuulemisen varaan. Työelämähankkeet vaikuttavat suoraan työntekijöiden ja työnantajien oikeuksiin ja velvollisuuksiin sekä kollektiiviseen työmarkkinajärjestelmään.

SAK katsoo, että oppaaseen tulee lisätä nimenomainen kirjaus kolmikantaisesta valmistelusta tai vähintään työmarkkinaosapuolten varhaisesta, aidosta ja tasapuolisesta osallistamisesta työelämää ja työmarkkinoita koskevissa hankkeissa. Tämä on tarpeen hyvän lainvalmistelun, sääntelyn laatuvaatimusten, perusoikeuksien toteutumisen, kansainvälisten työelämänormien ja lainsäädännön hyväksyttävyyden kannalta.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry