Hyppää sisältöön

s a k·fi Näistä puhutaan Lausunnot Työeläkejärjestelmän kilpailuo…

Lausunnot

Työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteita koskeva selvityshenkilön raportti

Sosiaali- ja terveysministeriö
PL 33
00023 Valtioneuvosto

Kirjeenne 16.1.2007 STM067:00/2006

Yleistä

Selvityshenkilö Erkki Rajaniemen tehtävänä oli selvittää lakisääteisen työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteita ja tehdä ehdotuksia lainsäädäntö-muutoksiksi ja muiksi toimenpiteiksi.

Työeläkejärjestelmän tehtävä on lakisääteisen työeläketurvan hoitaminen. SAK korostaa, että kilpailuolosuhteita on tarkasteltava tästä näkökulmasta. Sosiaaliturvatehtävä, joka nykyisin on kirjattu myös työeläkeyhtiöitä koskevaan lainsäädäntöön, asettaa rajoituksia markkinakilpailulle työeläkejärjestelmässä. Kilpailun tavoitteena on saada työeläkelaitokset hoitamaan tehtävänsä mahdollisimman tehokkaasti ja hyvin. Siksi kilpailuolosuhteiden edistäminen työeläkejärjestelmässä on SAK:n mielestä kannatettavaa. Kilpailun kautta saatujen hyötyjen on kohdistuttava kaikille työeläkevakuutuksen osapuolille eli työnantajille, vakuutetuille ja eläkkeensaajille.

Työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteiden selvittämiselle on ollut olemassa selkeä tarve. Työeläkejärjestelmän osalta tarvitaan kilpailuoikeuden käsitteiden juridista selkeyttämistä sekä eri viranomaisten toimivallan tarkentamista kilpailuasioissa. Selvityshenkilö Rajaniemen selvitys on laaja ja ansiokas juridinen analyysi työeläkelaitosten kilpailun tarkoituksesta, rajoista ja mahdollisuuksista. SAK kannattaa selvityshenkilön esitystä siitä, että lainsäädäntöön kirjattaisiin nykyistä selvemmin yhtäältä yhteisesti hoidettavat ja toisaalta kilpailun piirissä olevat asiat.

Selvityshenkilön raportti sisältää monia esityksiä, joiden osalta jatkovalmistelu on tarpeen. Työeläkevakuutusyhtiöitä koskevaa lainsäädäntöä on vast&#;8217 ikään uudistettu. Parhaillaan on menossa vakuutusyhtiölainsäädännön uudistaminen osakeyhtiölain kokonaisuudistuksen johdosta. Useiden erillisten lainsäädäntöhankkeiden vireillä ollessa on tarpeen säilyttää kokonaisnäkemys työeläkejärjestelmän tehtävistä ja toimintaa säätelevistä normeista. Tämä voidaan SAK:n mielestä toteuttaa parhaiten siten, että työeläkeyhtiötä koskeva lainsäädäntö kirjoitetaan työeläkejärjestelmän omista lähtökohdista, ei viittaustekniikkaa käyttäen. SAK toistaa tältä osin aiemman lausuntonsa vakuutusyhtiölain uudistamisesta.

Selvityshenkilön raportissa on käyty läpi EU:n lainsäädännöstä ilmeneviä tavoitteita kilpailun ja sosiaaliturvan alalla. Kilpailusäännösten soveltaminen työeläkejärjestelmässä on sovitettava yhteen sosiaalivakuutuksen sosiaalipoliittisten tavoitteiden kanssa. Työeläkejärjestelmää voidaan pitää selvityshenkilön mukaan EU-komission tarkoittamana yleishyödyllisenä palveluna, koska eläkejärjestelmä on osa lakisääteistä sosiaaliturvaa ja sisältää yhteiskunnallisia tavoitteita. Lisäksi järjestelmä perustuu jakojärjestelmään ja yhteisvastuuseen, ja voiton tavoittelua on rajoitettu. SAK:n mielestä raportissa kohdassa 4.1.4. esitetyt kilpailuoikeuden soveltamista koskevat rajoitteet ja lähtökohdat on otettava huomioon kilpailuolosuhteista keskusteltaessa.

Suomen työeläkevakuutuksen suhde EU-lainsäädäntöön

Suomen työeläkevakuutuksen aseman turvaamiseksi tehtiin aikanaan erityinen kirjaus Suomen liittymissopimukseen siitä, että henkivakuutus-direktiiviä ei sovelleta Suomen lakisääteiseen työeläkejärjestelmään. Selvitysraportissa on selkeällä ja loogisella tavalla käyty läpi tähän järjestelyyn liittyvät kirjaukset ja kannanotot. Lisäksi on arvioitu sitä, millaisissa tilanteissa kysymys Suomen työeläkejärjestelmän suhteesta EU-lainsäädäntöön saattaisi tulla arvioitavaksi.

SAK pitää erittäin tärkeänä sitä, että kansallisessa lainsäädännössä pidetään ero työeläkevakuuttamisen ja muun vakuutustoiminnan välillä mahdollisimman selkeänä ja johdonmukaisena. SAK yhtyy selvityshenkilön näkemykseen siitä, että lainsäädännön on tässä suhteessa oltava mahdollisimman läpinäkyvää ja täsmällistä.

Selvityshenkilön suositus suunnitelmallisesta varautumisesta tuleviin kehityskulkuihin ja mahdollisiin direktiivien muutoksista aiheutuviin vaikutuksiin on SAK:n mielestä kannatettava. Vaikutukset on selvitettävä etukäteen työeläkejärjestelmän toiminnan turvaamiseksi. On tarpeen myös olla selvillä muiden EU-valtioiden eläkejärjestelmien toimeenpanosta selvityshenkilön esittämällä tavalla. Suomessa työmarkkinaosapuolet neuvottelevat työeläke-etuuksista kuten muistakin työehdoista. Työeläkejärjestelmän kehittäminen on perustunut työmarkkinaosapuolten ja valtiovallan yhteistyöhön. Tämän tulee olla lähtökohtana jatkossakin.

SAK pitää tärkeänä myös sitä, että eri eläkelaitosten tasapainoinen asema turvataan myös EU:n säännöksiä kehitettäessä. Erityisesti eläkesäätiöiden ja eläkekassojen asemaa tulisi selkeyttää EU-säännöstenkin näkökulmasta.

Suomen perustuslain vaikutukset kilpailulle

Selvityshenkilö esittää työeläkejärjestelmän toiminnan tarkoituksen-mukaisuuden arvioimista perustuslain 124 §:n näkökulmasta. Esityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön tulisi arvioida eläkelaitosten toiminnasta työeläkejärjestelmälle koituva tehokkuushyöty. SAK toteaa, että perustuslain mukaiseen tarkoituksenmukaisuuteen liittyy monia muitakin näkökulmia kuin tehokkuus. Erityisen tärkeää vakuutettujen näkökulmasta on kertyneen eläketurvan perustuslainmukainen suoja, jota perustuslaki-valiokunta on lausunnoissaan (mm. PeVL 9/1999 vp ja PeVL 60/2002 vp) korostanut.

Viranomaisten kilpailuoikeudellinen toimivalta

Sosiaali- ja terveysministeriön ja vakuutusvalvontaviraston kilpailuoikeudellisen toimivallan järjestäminen ja kilpailuvalvonnan keskittäminen kilpailuvirastolle sisältyy aiemmin tehtyyn työryhmän ehdotukseen vakuutusyhtiölain uudistamisesta. SAK:n mielestä mahdollisia muutoksia tulee vielä tarkkaan arvioida kuten selvityshenkilö esittää. SAK viittaa vakuutusyhtiölain uudistamisesta antamaansa lausuntoon. Eri viranomaisten vastuut on tarpeen selkeyttää. Vakuutusvalvontavirastolla ja kilpailuvirastolla on tällä hetkellä päällekkäistä toimivaltaa, ja niiden valvonnalliset näkemykset saattavat erota toisistaan. Erityisesti työeläkejärjestelmän kannalta tulee vielä tarkkaan arvioida, onko ehdotus vakuutusvalvontaviraston kilpailullisen toimivallan kokonaan poistamisesta järkevää ja perusteltua.

Työeläkelainsäädännön valmistelu

Selvityshenkilö esittää työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteiden kehittämistä koordinoidusti sosiaali- ja terveysministeriön johdolla. Myös lainvalmistelun tasoa ja läpinäkyvyyttä ja säännösten kilpailuvaikutusten arviointia tulisi raportin mukaan kehittää. SAK:n mielestä kilpailunäkökulma on otettava huomioon yhtenä tekijänä työeläkelainsäädännön valmistelussa. Tarvittaessa ministeriön ja muiden viranomaisten työnjakoa on tältä osin selkeytettävä. SAK korostaa kuitenkin sitä, että keskeinen lähtökohta lainvalmistelussa on oltava työeläkejärjestelmän sosiaaliturvatehtävä.

Työeläkelaitosmuotojen erot ja työeläkevakuutus

Selvityshenkilö korostaa, että eri eläkelaitosmuotojen eroja ja niiden välistä kilpailutilannetta ei tulisi tarkastella yksityiskohtien vaan kokonaisuuden kautta. Tästä syystä selvityshenkilön mielestä kunkin eläkelaitosmuodon keskeisiä ominaispiirteitä, oikeuksia ja velvollisuuksia työeläkevakuuttamisen toimeenpanossa on selkeytettävä. Nämä lähtökohdat ovat sinällään perusteltuja. Kuitenkin selvityshenkilö tarkastelee eri eläkelaitosmuotojen olemassaoloa ja linjavalintaa vakuutustoiminnan ja sijoitusrahastotoiminnan välillä pelkästään vakuutuksenottajan eli työnantajayrityksen näkökulmasta.

Työeläke on lakisääteisen sosiaalivakuutuksen merkittävin osa, ja palkansaajien kannalta on tärkeätä työeläketoiminnan vakuutusluonteen vahvistaminen. Spekulointi sijoitusrahastomalliin siirtymisestä on syytä lopettaa.

Työeläketoiminnan tehokkuus

Selvityshenkilö korostaa, että työeläkelaitosten tulisi olla tehokkaita jokaisella toimintansa osa-alueella. Myös tässä asiassa selvityshenkilö näkee muodollis-juridisista lähtökohdista työeläkelaitosten toiminnan tehokkuuden tärkeäksi vain vakuutuksenottajan eli työnantajan kannalta. Avoimesti, nopeasti ja oikeudenmukaisesti toimivat eläkelaitokset ovat kuitenkin myös vakuutettujen eli työntekijöiden etu.

Tehokkuuden lisäämiseksi selvityshenkilö esittää yhdeksi vaihtoehdoksi, että vakuutusmaksun hoitokustannusosa muutettaisiin eläkeyhtiökohtaisesti määräytyväksi. Selvityshenkilö esittää ajatuksen myös lisätä asiakas-hyvitysten mahdollisuuksia kilpailukeinona. Molemmat esitykset ovat ongelmallisia. Ne voisivat johtaa esitettyihin tavoitteisiin nähden jopa päinvastaiseen lopputulokseen: yhtäältä työeläkevakuutuksen keskittymiseen entistä enemmän suuriin yhtiöihin ja toisaalta työeläkevarojen tarpeettomaan jakamiseen asiakasyrityksille.

Kannansiirrot

Selvityshenkilö esittää työnantajakohtaisten kannansiirtojen määräajan lyhentämistä viidestä vuodesta kahdeksi vuodeksi ja työnantajakohtaisten LEL- ja TaEL-kannansiirtojen mahdollistamista. Molemmat kilpailuviraston aloitteesta tehdyt esitykset ovat teknisesti työläitä ja sen vuoksi myös kalliita. Ne eivät liene myöskään työeläkelaitosten välisen kilpailun edistämisen kannalta keskeisiä kysymyksiä. Tämän takia selvityshenkilönkin korostama huolellinen etujen ja haittojen selvittäminen on tärkeätä ennen päätöksentekoa.

Eläkelaitosten yhteistyö vakuutusehtojen ja laskuperusteiden valmistelussa

Selvityshenkilö on analysoinut myös eläkelaitosten yhteistyötä erityisesti vakuutusehtojen ja laskuperusteiden valmistelussa. Selvitysmies esittää, että lähtökohdaksi säädettäisiin vakuutusehtojen yhdenmukaisuus ja että niiden valmistelu tapahtuisi viranomaisen johdolla. Koska vakuutusehdoilla määritellään osa lakiin perustuvasta eläketurvan sisällöstä, selvitysmiehen esitykset ovat perusteltuja.

Toiseksi selvitysmies esittää työntekijän eläkelain 11 luvun ja 212 pykälän läpikäyntiä mahdollisten tarkennusten selvittämiseksi ottaen huomioon kilpailun tavoitteet ja tehokkuus, laskuperusteiden tarkastelu, kilpailuoikeudelliset säännökset sekä perustuslain säännökset ja tavoitteet.

Selvitysmies viittaa uudelleen myös esitykseensä vakuutusmaksun komponenttien työeläkeyhtiökohtaisuuden lisäämisestä. Työeläke-järjestelmässä suurin osa rahoituksesta hoidetaan yhteisellä vastuulla, ja laskuperusteiden yhtiökohtaisuuden lisääminen johtaisi vähitellen tämän yhteisvastuun purkautumiseen. Laskuperusteiden valmistelussa on siis etusijalla oltava työeläkkeen sosiaalivakuutusluonteen varmistaminen eikä kilpailun edistäminen. Tästä lähtökohdasta olisi perusteltua, että laskuperusteiden valmistelu tapahtuisi nykyistä selkeämmin viranomaisen johdolla. Laskuperustejaoston asema ja tehtävät on siis tarpeen selkeyttää. Välttämätöntä on myös, että keskeiset työmarkkinajärjestöt ovat mukana työeläkevakuutusmaksujen tasoa koskevassa valmistelussa.

Työeläkeyhtiöiden tarjoamat palvelut eläkesäätiöille ja -kassoille

Työeläkevakuutusyhtiöiden toiminta on TVYL:ssa rajattu lakisääteiseen työeläkevakuutuksen hoitamiseen ja työeläkevakuutusyhtiöiden toiminta on eriytetty muusta vakuutustoiminnasta. Selvityshenkilö on perustellusti päätynyt arvioon, jonka mukaan työeläkeyhtiöt eivät voi tarjota vapaaehtoiseen lisäeläkevakuuttamisen hoitoon liittyviä palveluja eläkesäätiöille ja –kassoille. Myöskään lakisääteisen työeläkevakuutusta koskevien palvelujen tarjoaminen ei nykyisen lainsäädännön mukaan olisi mahdollista. Työeläkelaitosten itsenäisyyden, monimuotoisuuden ja hajautuksen ylläpitäminen edellyttävät, ettei lainsäädäntö jatkossakaan ohjaa säätiöitä ja kassoja riippuvuus-suhteeseen työeläkeyhtiöiden tarjoamista palveluista.

Jatkotoimet

Selvityshenkilö esittää sosiaali- ja terveysministeriölle useita jatkoselvityksiä ja muita toimia työeläkejärjestelmän toiminnan tehostamiseksi ja turvaamiseksi. Ministeriö tulee mahdollisimman pikaisesti käynnistää jatkotoimet.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry