Työeläkejärjestelmäkilpailun toimivuus (arviomuistio 17.12.2011)

Sosiaali- ja terveysministeriö
PL 33
00023 VALTIONEUVOSTO

Lausuntopyyntö STM/4585/2011

Sosiaali- ja terveysministeriössä laadittu arviomuistio sisältää kaksi kokonaisuutta. Ensinnäkin muistiossa on pyritty arvioimaan, mitä vaikutuksia TyEL-vakuutuksen hoitamiselle olisi maksun hoitokustannusosan yhtiökohtaisesta määrittämisestä. Toiseksi muistiossa pohditaan sitä, mitä ja miten työeläkelaitosten harjoittamasta työhyvinvointitoiminnasta ja sen rahoituksesta tulisi työeläkelaissa säätää.

Työeläkelaitosten ainoana tehtävänä on hoitaa lakisääteistä työeläkevakuutusta ja sen rahoitusta mahdollisimman hyvin ja tehokkaasti.  Tämä myös työeläkeyhtiöitä koskevaan lainsäädäntöön kirjattu tehtävä rajaa yksityisten alojen työeläketurvaa hoitavien työeläkelaitosten kilpailua selvästi.  On katsottu, että yksityisten alojen työeläkelaitokset voivat kilpailla ainoastaan vakuutuksenottajien ja vakuutettujen hyvillä palveluilla ja asiakashyvityksillä.  Nyt käsiteltävinä olevat asiat koskevat työeläkevakuutuksen tehokasta hoitoa ja sekä vakuutuksenottajille että työeläkevakuutetuille tarvitsemia palveluja, ja heijastuvat samalla hyvitysten määräytymiseen.

Työeläkemaksun hoitokustannusosa

Nykyisin palkkasummaltaan pieniä vakuutuksia subventoidaan työeläkejärjestelmän yhteisesti kustannettavasta maksun tasausosasta. Kun palkkasumma on 110 000 – 5 miljoonaa euroa, hoitovakuutusmaksu on kiinteä, ja palkkasummaltaan tätä suuremmissa vakuutukissa hoitokustannusmaksu alenee asteittain.

TyEL-vakuutuksista lukumääräisesti lähes kolme neljäsosaa on tasaussubvention piirissä ja neljäsosalla maksu on kiinteä. Alenevan hoitokustannusmaksun piirissä on alle prosentti TyEL-vakuutuksista.  Subvention piirissä olevien vakuutusten palkkasumma on 10 prosenttia, kiinteän maksun piirissä 40 prosenttia ja alenevan hoitokustannusosan piirissä 50 prosenttia koko TyEL-palkkasummasta.

Kilpailulainsäädäntöön perustuen on esitetty näkemyksiä, että työeläkevakuutuksen hoitokustannukset eivät kuuluisi työeläkeyhtiön sosiaalivakuutustoiminnan ydinalueeseen ja että sen takia työeläkemaksun hoitokustannusosan määrittelyä koskevia laskuperusteita ei saisi valmistella yhteisesti.  Työntekijän eläkelaki kuitenkin edellyttää yhteistyötä laskuperusteiden laadinnassa (TyEL 172 §), ja sosiaali- ja
terveysministeriö ei saa ilman erityistä syytä vahvistaa eläkevakuutuksen ehtoihin tai laskuperusteisiin eroja, jotka vaikeuttavat työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitamista (TyEL 167 §).

Työeläkealalla vuonna 2007 tehdyn arvion mukaan (Esko Kivisaari 2007) keskimäärin puolet työeläkeyhtiön liikekuluista on kiinteitä lakisääteisen vakuutuksen hoitoa ja ratkaisutoimintaa koskevia kuluja, joiden määrään yhtiöllä ei ole mahdollisuutta vaikuttaa. Jos nämä hoitokustannukset olisivat yhtiökohtaisesti hinnoiteltavissa, voisi vakuutuksen hoitokustannusmaksu vaihdella vakuutuksen koon mukaan. Se taas saattaisi johtaa pienten vakuutusten hoitokustannusmaksun nousuun. Tällainen vaihtelu ei sovi lakisääteiseen pakolliseen vakuutukseen.

Muistiossa todetaan, että tasaussubventiota tulisi jatkaa myös siinä tapauksessa, että siirryttäisiin yhtiökohtaisiin hoitokustannusmaksuihin. Nykyisillä rajauksilla se merkitsisi, että vain neljäsosalla vakuutuksista olisi kilpailussa hinnoiteltu hoitokustannusosa.  Tästä mahdollisesti saatava maksutasohyöty olisi mitä ilmeisimmin rajallinen. Hyödyn rajallisuutta kuvaa hyvin muistion sivulla 16 esitetty esimerkki.

Työeläkeyhtiöt voivat siirtää enintään puolet hoitokustannusylijäämästä ositettuun lisävakuutusvastuuseen ja sitä kautta asiakashyvityksiin eli maksunpalautuksiin.  Kun näin ollen työeläkeyhtiöillä on jo olemassa kannustin työeläkevakuutuksen tehokkaaseen hoitamiseen, maksun hoitokustannusosan yhtiökohtaisuus hoitaisi samaa asiaa. Tällöin alempi hoitokustannusmaksu merkitsisi työeläkeyhtiön suurasiakkaille etukäteistä asiakashyvitystä.  Muistioon sisältyy myös maksun hoitokustannusosan yhtiökohtaistamisen lisäksi myös ajatus asiakashyvitysten rajoitusten jonkinasteisesta purkamisesta. 

Muistiossa on todettu, että paljon pieniä vakuutuksia sisältävän vakuutuskannan hoito edellyttää suurempaa työmäärää ja on siten on kalliimpaa kuin sellaisen kannan hoito, joka sisältää määrällisesti vähemmän vakuutuksia, vaikka vakuutuskantojen palkkasummissa ei olisi eroja. Työeläkeyhtiöiden välillä on selkeitä eroja vakuutusten kokorakenteessa.  On todennäköistä, että hoitokustannusosan yhtiökohtaisuudesta hyötyisivät suuret yhtiöt. Tämä myös epäilemättä lisäisi työeläkealan keskittymistä.   Muistion johtopäätöksissä asia ilmaistaan toteamalla, ettei hajautus hoitokustannuskilpailun ja hyvitysten laajemman vapauttamisen seurauksena todennäköisesti laajene.

Palkansaajien keskusjärjestöt suhtautuvat hyvin kriittisesti työeläkemaksun hoitokustannusosan yhtiökohtaiseen määrittämiseen ja asiakashyvitysten vapauttamiseen. Väärin toteutettuna nämä uudistukset saattaisivat vaarantaa kaikille vakuutetuille taattavan peruspalvelutason ja johtaa sosiaalivakuutukseen sopimattomaan markkinointikilpailuun. Lisäksi niillä voitaisiin mitä ilmeisimmin saavuttaa vain rajallista hyötyä toiminnan tehostamisessa.   Tämän takia hoitokustannusten määrittämisen läpinäkyvyyttä ja tehokkuutta työeläkevakuutuksen hoidossa tulee etsiä muilla keinoilla.  Yksi kehittämisvaihtoehto voisi olla se, että työeläkemaksun osana kaikilta työnantajilta perittäisiin kiinteä palkkaan perustuva hoitokustannusosa vakuutukseen hoitoon liittyvien peruspalvelujen takaamiseksi. Näiden peruspalvelujen lisäksi yhtiöt voisivat tarjota lisäpalveluja, joiden hinta laskutettaisiin erikseen palvelun käyttäjältä. Uusien vaihtojen ja mallien vaikutusanalyysit on joka tapauksessa tehtävä huolellisesti.

Työeläkeyhtiöiden työhyvinvointipalvelut

Sosiaali- ja terveysministeriön muistion mukaan työeläkeyhtiöiden työkyvyn ylläpitoon liittyvillä palveluilla tarkoitetaan ”toimintaa, jolla ehkäistään eläkkeelle jäämistä”.  Tämä toiminta alkoi 1990-luvulla, ja nykyään kaikilla TyEL-yhtiöillä on omat asiakasyrityksille suunnatut työhyvinvointipalvelut. Palvelua toteutetaan kuitenkin vailla lainsäädäntöpohjaa. Keväällä 2011 sosiaali- ja terveysministeriön työhyvinvointityöryhmä  (STM 2011:4) piti säätelyä tarpeellisena, ja katsoi, että työhyvinvointitoiminan luonne, tavoitteet ja rahoitus tulee määritellä. Maininta asiasta otettiin myös pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmaan.

Työhyvinvointipalvelujen tavoitteena on auttaa asiakasyrityksiä työntekijöiden työkyvyn ylläpitämisessä ja siten työkyvyttömyyden ehkäisyssä on luonnollisesti hyvä ja perusteltu.  Työhyvinvointipalvelujen kulut on tähän asti kustannettu työeläkemaksulla, ensisijaisesti työkyvyttömyysmaksun hallintaosalla, mutta rahoitukseen on käytetty myös hoitokustannusosaa tai tasoitusvastuuta. Yritysten työhyvinvointiohjelmien ja projektien toteuttamista on työeläkeyhtiöiden asiantuntijoiden työpanoksen lisäksi tuettu suoralla rahalla.  Työhyvinvointirahoista on tullut kohdennettua asiakkuuden hoitoa tai korvamerkittyä asiakashyvitystä. Niitä on myös väitetty käytetyn tarjouskilpailun välineenä.  Rahoituksesta on Finansssivalvonnan ohjeistus, mutta siinä määriteltyjen rajojen ylittämistä ei ole määrätty seuraamuksia. 

Edellä mainitun sosiaali- ja terveysministeriön työryhmän mietinnön mukaan säädösvalmistelussa on määriteltävä työhyvinvointipalvelujen suhde työterveyshuoltoon ja muihin työnantajan lakisääteisiin velvoitteisiin työkyvyttömyysriskin torjunnassa ja työhyvinvoinnin edistämisessä. Nyt lausunnolla olevassa ministeriön muistiossa tämä asia sivuutetaan maininnalla, että työterveyspalveluiden rajapinnan selkeys suhteessa työeläkeyhtiöiden työhyvinvointipalveluihin on merkittävä asia.   Eri toimijoiden rooli ja tehtävät työkyvyn ylläpitämiseksi on säännösvalmistelussa välttämätöntä määritellä. 

Työeläkeyhtiöt tarjoavat työhyvinvointipalvelujaan lähtökohtaisesti kaikille asiakasyrityksille. Käytännössä räätälöityjä ohjelmia toteutetaan enimmäkseen suurissa ja keskisuurissa yrityksissä. Pienemmille yrityksille on tarjolla lähinnä neuvontaa verkkopalvelujen kautta.  Kuitenkin työhyvinvointipalvelujen rahoitus kerätään tällä hetkellä kaikilta työeläkemaksun kautta kaikilta työnantajilta ja työntekijöiltä.  Räätälöidyt työhyvinvointipalvelut ovat suureksi osaksi kysyntälähtöisiä ja yrityksen haluamia lisäpalveluja, joiden laadulla työeläkeyhtiö voisi kilpailla ja joista työeläkeyhtiö voisi laskuttaa asiakasyritystä.

Palkansaajien keskusjärjestöt pitävät välttämättömänä, että työeläkelainsäädäntöön valmistellaan työeläkelaitosten työhyvinvointipalvelut määrittelevä yleissäännös, jossa huomioidaan myös rajaukset työantajien lakisääteisiin velvoitteisiin. Lisäksi olisi perusteltua, että työeläkeyhtiön hallituksen edellytettäisiin hyväksyvän työhyvinvointipalvelujen peruslinjaukset sekä seuraavan näiden palvelujen toteutumista ja tuloksellisuutta.  Myös työhyvinvointipalvelujen rahoitus tulee määritellä lainsäädännössä.  Pelkkien tyhy-rahojen tarjoaminen ja jakaminen asiakasyrityksille työeläkevakuutusmaksuilla kerätyistä varoista ei saisi olla mahdollista. Varteenotettava vaihtoehto mittavien työhyvinvointipalvelujen rahoittamiselle on niiden tarjoaminen maksullisina palveluina asiakasyrityksille.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry

Akava ry