Toista päästökauppakautta 2008-2012 koskevan kansallisen jakosuunnitelmaesityksen valmstelu: Luonnos hallituksen esitykseksi päästökauppalain muuttamisesta sekä luonnos valtioneuvoston päätökseksi kansallisesta päästöoikeuksien jakosuunnitelmaesityksestä

Kauppa- ja teollisuusministeriö
Kirjaamo
Aleksanterinkatu 4
00170 Helsinki
Lausuntopyyntönne Dnro 13/802/2006

Kauppa- ja teollisuusministeriö on pyytänyt SAK:n lausuntoa päästökauppaan liittyvästä esityskokonaisuudesta, jolla muutetaan päätöskauppalakia ja joka sisältää luonnoksen päästöoikeuksien kansallisesta jakosuunnitelmasta. Lakimuutoksella toteutettaisiin EU:n ns. linkkidirektiivi kansallisesti ja päästökauppalakiin lisättäisiin päästöoikeuksien jakomenetelmä ja jakoperusteet seuraavalle päästökauppakaudelle. Jakosuunnitelma toimitetaan EU:n komissiolle päästökauppadirektiivin (2003/97/EY) toimeenpanemiseksi samaisella Kioto-kaudella eli vuosina 2008-2012.

Lausunnolla oleva aineisto käsittää laki- ja jakosuunnitelmaluonnosten lisäksi päästöoikeuksien laskentakaavat, luettelon niistä laitoksista ja teollisuusprosesseista, joille laitoskohtaiset päästöoikeudet aiotaan jakaa sekä päästöoikeuksien jakosuunnitelman laadinnassa käytetyt skenaariot sekä taloudellisesta että päästömäärien kehityksestä. Aineisto kokonaisuudessaan antaa varsin seikkaperäisen, uusimpiin tilastoihin ja ennusteisiin perustuvan ja ilmeisen realistisen kuvan Suomen kasvihuonekaasujen kehityksestä, energian kulutuksesta sekä päästökauppajärjestelmän toimivuudesta ja vaikutuksista mm. sähkön hintaan. Laadittu kattava tietopohja tarjoaa hyvän asiantuntija-arvion energia- ja ilmastopoliittisen keskustelun pohjaksi.

Vain unioniin rajoittuva päästökauppa ongelmallinen

Lakiluonnoksessa ja jakosuunnitelmassa viitataan päästökaupan keskeisimpään perusteluun, jonka mukaan päästökaupan avulla päästöjen rajoittaminen tapahtuu siellä, missä se on edullisinta ja kustannustehokkainta. Näin on teoriassa, mutta toimiiko päästökauppa myös käytännössä? Monet myös aineistossa esille tuodut tosiseikat osoittavat, että EU:n aloittama oma päästökauppa on osoittautunut monella tapaa ongelmalliseksi.

EU-maat tuottavat enää noin 13-14 %:ia maailman kasvihuonepäästöistä. Varsinaisella Kioto-kaudella osuus supistunee noin kymmeneen prosenttiin, koska erityisesti Kiinan, Intian, Brasilian sekä myös Venäjän ja Yhdysvaltojen talouskasvu ja sen myötä myös hiilidioksidipäästöt ovat nousussa. EU:n päästökaupan avulla globaalia ilmastonmuutosta hillitään siksi varsin marginaalisesti, jos ollenkaan.

Toimiakseen päästökaupan tulisi kattaa kaikki tärkeimmät talousalueet ja olla siis globaalia. Ellei tähän päästä kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa, Suomen on EU:ssa toimittava niin, että unioni arvioi uudelleen koko päästökauppadirektiivin tarkoituksenmukaisuutta ja hakee muita tehokkaampia keinoja ilmastomuutoksen hillintään.

Toiseksi, kuten aineistossa hyvin dokumentoidaan, päästökaupan sivuvaikutuksena sähkön hinta on tuntuvasti noussut Suomessa ja muissa pohjoismaissa sekä koko EU:ssa. Tämä on ollut konkreettisin seuraus järjestelmän käyttöönotosta, sillä näyttöjä varsinaisista päästövähennyksistä päästökaupan seurauksena on vähän.

Sähkölaskun kallistuminen heikentää palkansaajatalouksien ostovoimaa ja myös useimmat yritykset maksavat paljon enemmän sähköstä samalla kun muutamat erittäin vahvassa markkina-asemassa olevat energiayhtiöt takovat ennätystuloksia. Eurooppalainen teollisuus- ja palvelutuotanto kärsii itse poliittisesti aiheutetun lisäkustannuksen takia. Tämä voi rohkaista ns. hiilivuotoa, johon aineistossakin viitataan eli tuotantoa siirtyy maihin, joissa päästökaupan aiheuttamia lisäkustannuksia ei ole.

Kolmanneksi itse järjestelmä toimii heikosti, josta osoituksena on päästöoikeuksien tonnihinnan voimakas vaihtelu (10-31 euron välillä). Markkinat ovat ohuet, olennaisin hintoja säätelevä informaatio on viranomaisten vain harvoin antamien tilastotietojen varassa ja riskit sisäpiiritiedon hyväksikäytöstä ovat ilmeiset. Lisäksi muutamien EU-maiden viivyttely tilastojen laadinnassa ja epäluottamus annettavan informaation oikeellisuuteen horjuttavat &#;8221markkinapaikan” uskottavuutta. Puhe toimivasta ja aidosta päästöoikeuspörssistä on siksi syytä laittaa vahvasti lainausmerkkeihin. Kuvaava esimerkki ”markkinan” toiminnasta on, että valtioenemmistöinen pörssiyhtiö Fortum teki viime vuonna 25 miljoonan euron ylimääräisen voiton myymällä käyttämättä jääneitä päästöoikeuksiaan.

Neljänneksi aidot kasvihuonekaasujen vähennykset syntyvät ennen muuta korvaamalla fossiilisia polttoaineita CO2-vapailla energiatuotantomuodoilla, kuten siirtymällä enenevässä määrin ydin-, vesi- ja bioenergian käyttöön ja tehostamalla energian käyttöä ottamalla kaikkialla käyttöön uutta ja parempaa teknologiaa. Suomen omaksuma monipuolisen energiantuotannon linja sopii esimerkiksi myös muulle EU:lle. Energialähteiden valintoja koskevat investointipäätökset ja panostukset teknologiaan vaikuttavat päästövähennyksiin tehokkaammin kuin ”nollasummapelin” tapaan toimiva päästökauppa.

Kuten aineistosta ilmenee, Suomen päästöt tulevat ylittämään Kioto-kaudella sitoumusvuoden 1990 tason noin 12 miljoonalla tonnilla. Ennuste on tarkentunut miljoonalla tonnilla ylöspäin siitä mitä vielä viime syksynä ennakoitiin hallituksen energia- ja ilmastopoliittisessa selonteossa. Laiha lohtu on, että myös lähtöarvo on tarkentunut hieman ylöspäin eli vuoden 1990 ”oikea” päästömäärä oli 71,1 miljoonaa tonnia aiemmin lasketun 70,6 miljoonan tonnin sijasta.

Päästöoikeuden 20 euron hinnalla tämä tietäisi parin sadan miljoonan vuosittaista lisälaskua järjestelmään osallistuville yrityksille. Mikään ei kuitenkaan takaa, etteikö päästöoikeuden hinta voisi nousta vaikkapa kaksinkertaiseksi, jolloin välittömät kustannukset olisivat vastaavasti myös kaksinkertaiset. Moninkertainen lisäkustannus aiheutuu koko kansantalouteen kuitenkin ennen muuta päästökaupan aiheuttaman sähkönhinnan nousun kautta. Tällä on kielteinen vaikutus palkansaajien ostovoimaan sekä työllisyyteen ja investointeihin Suomessa.

Koko EU:ssa päästökaupan aiheuttamat välittömät ja välilliset lisäkustannukset ovat nousemassa kymmeniin miljardeihin euroihin. Aiheellinen kysymys on, toimiiko päästökauppa tarkoitetulla tavalla eli ”kustannustehokkaimpana” keinona päästöjen vähentämiseksi. Voitaisiinko muilla ohjauskeinoilla saada parempia tuloksia itse ongelman eli kasvihuonekaasujen vähentämisessä ja ilman yhtä kalliita, kaikkien sähkönkäyttäjien maksettavaksi tulevia sivukustannuksia?

Suomen tulisikin käyttää vaikutusvaltaansa EU:n puheenjohtajamaana, jotta päästökauppajärjestelmän ilmeisiin epäkohtiin puututtaisiin. Arvovaltasyyt komissiossa ja päästöoikeuksien myyjäpuolella olevien maiden vastustus ei saa olla esteenä sille, että Suomi tuo oikeutetut näkökohtansa esille.

Linkkidirektiivin toimeenpano tarpeen

SAK on aiemmin antamassaan lausunnossa puoltanut ns. linkkidirektiivin tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämistä myös Suomen omassa päästökauppalaissa. Ministeriö on ottanut lakiluonnoksessa huomioon useiden lausunnonantajien toiveen siitä, että hankeyksiköiden määrää ei tulisi rajoittaa kaikille toiminnanharjoittajille yhteiseen, tiettyyn prosenttiosuuteen.

Esityksen mukaan suomalainen yritys tai laitos voisi käyttää muualla, esimerkiksi Kiinassa tai uusissa EU-maissa, tekemiään päästövähennyksiä hyväkseen aina siihen enimmäismäärään saakka, kun se itse on saanut päästöoikeuksia. Eli yrityksen näkökulmasta uuden teknologian mukaiset parannukset olisivat yhtä ”arvokkaita” päästöoikeusmielessä tehtiinpä ne sitten Suomessa tai muualla maailmassa. Tämä on omiaan kannustamaan toiminnanharjoittajia tekemään aitoja päästövähennyksiä ja erityisesti siellä missä se on kustannustehokkainta.

Kun päästökauppajärjestelmän ilmeisiä epäkohtia ei tässä yhteydessä ole direktiiviä muuttamatta tai kumoamatta mahdollista korjata, on tärkeää että sen haittavaikutuksia koetetaan lieventää hyödyntämällä ns. Kioton hankemekanismeja. Haittavaikutuksia lieventää myös se, että valtio hankkii ja on saamassa päästöoikeuksia kauden aikana suunnitelman mukaan yhteensä noin 12 miljoonaa tonnia.

Linkkidirektiivin poliittisperäinen erikoisuus on, että ydinvoima- ja nieluhankkeet ovat suljettu toteutettavien hankkeiden ulkopuolelle. Niistä toteutuvia päästövähennyksiä eivät mahdolliset ulkomaiset investoijat saa laskea hyväkseen päästökauppajärjestelmässä. Kielto tuskin on tarkoituksenmukainen, mikäli oikeasti tavoitellaan aitoja päästövähenemiä, sillä kivihiilivoimaloiden korvaaminen tai metsien istutushankkeet ovat kiistatta ilmastomyönteisiä. Tämä epäkohta ei kuitenkaan ole korjattavissa Suomen päästökauppalaissa.

SAK tukee esitettyä päästökauppalain muutosta, joka mahdollistaa sen, että suomalaiset toiminnanharjoittajat voivat käyttää hyväksi Kioton pöytäkirjan hankemekanismeista saatuja päästövähenemiä EU:n sisäisessä päästökaupassa.

Niukkuuden jako eri toimialoille

Päästöoikeuksia saavien laitosten lukumäärä on Suomessa noin 580. Päästökauppasektorin velvoite olisi vuosittain hankkia noin 8,7 miljoonaa tonnia päästöoikeuksia. Ei-päästökauppasektorin tulisi vähentää päästöjään noin miljoonalla tonnilla ja valtion osallistua mekanismeihin kahdella miljoonalla tonnilla vuosittain. Valtion koeohjelman tuloksia voidaan lisäksi hyödyntää 0,4 tonnin edestä.

Viranomaisen ilmaiseksi myöntämä päästöoikeus, joka perustuu toiminnanharjoittajan aikaisempaan historiaan (ns. perintömenetelmä), on rahanarvoinen paperi, jonka arvo riippuu siitä millaiseksi päästöoikeuden hinta vajavaisestikin toimivilla markkinoilla muodostuu. Siksi toiminnanharjoittajien kannalta jakopäätös ja sen perusteet ovat tärkeä ja kiinnostava kysymys, koska päätöksellä on suora vaikutus toiminnan kannattavuuteen ja ainakin välillisesti myös investointien tekemiseen ja suuntaamiseen.

Koska mikään taloudellinen toiminta ei tule toimeen ilman energiaa, on päästökaupasta muodostunut myös vahvasti elinkeino- ja teollisuuspoliittinen instrumentti, jolla poliittinen valta pystyy huomattavasti vaikuttamaan eri toimialojen toimintaedellytyksiin, polttoainevalintoihin ja keskinäisiin kilpailuasetelmiin. Päästökauppa vaikuttaa mm. siihen ohjautuuko puu Suomessa jatkossa enemmän polttoon kuin jatkojalostukseen ja voidaanko täällä päästökaupan oloissa jatkaa kannattavaa liimalevy- ja mäntyöljytuotantoa jne. Näillä vaikutuksilla on suora yhteys tuhansien SAK:n jäsenten työpaikkoihin.

Suomelle lankesi EU:n sisäisessä taakanjaossa epäonnen arpa, kun silloinen hallitus neuvotteli päästövähennystemme lähtöarvoksi vuoden 1990 tason, joka oli hyvä vesivuosi ja muutoinkin päästötasoltaan poikkeuksellisen alhainen. Ongelmaa pahentaa viidennen ydinvoimalaitoksen myöhästyminen liki kymmenellä vuodella eduskunnan 1993 ponsiäänestyksen takia. Olkiluodon kolmannen yksikön päästöjä vähentävä vaikutus on 8-10 miljoonaa tonnia, mutta sekään ei enää riitä kattamaan muualla kansantalouden kasvun myötä kohonneita päästöjä.

Siksi Suomella on vuositasolla keskimäärin 12 miljoonan hiilidioksiditonnin ylitysongelma. Tästä ylityksestä aiheutuu päästöoikeuksien jakoon niukkuutta, koska Kioto-kaudella oikeuksia ei riitä kaikille toiminnanharjoittajille niiden tarvitsemaa määrää. Metsäteollisuuden työsulun tapaiset tuotantoseisokit eivät voi olla kestävä tapa saavuttaa Suomelle asetetut päästövähennystavoitteet.

Lakiluonnoksessa ja jakosuunnitelmassa esitetään jakoperusteeksi viittä eri kategoriaa, joihin toiminnanharjoittajat jaettaisiin. Tämä jako ja siihen liittyvät päästövähennyskertoimet ovat lakiesityksen taloudellisesti merkittävin osio. Mitä suurempi on kategoriaaan kuuluvien toiminnanharjoittajien osuus kotimaisesta päästöjen vähennystaakasta, sitä enemmän ne joutuvat ostamaan päästöoikeuksia markkinoilta ja sitä kalliimmaksi päästökauppa niille tulee. Kertoimet määrätessään viranomainen vaikuttaa siten olennaisesti yritysten toimintaedellytyksiin.

Esitys merkitsee, että mikään toimiala ei selviä Kioto-kaudesta ilman lisälaskua. A-kategoriaan kuuluisivat teollisuuslaitokset, joissa päästöt aiheutuvat tuotannon raaka-aineista, kuten rauta- ja terästeollisuuden koksaamot, masuunit ja terässulatot. Alaryhmän ”tehostamiskerroin” olisi 0.975 eli näillä näkymin alaryhmä joutuu ostamaan 2,5 %:ia tarvitsemistaan päästöoikeuksista. Seuraava ryhmä B, johon kuuluvat lähinnä teollisuuden omat lämpöä tai höyryä tuottavat laitokset saisi kertoimen 0,950. Alaryhmään C kuuluisivat lähinnä kaukolämpöä tuottavat laitokset ja niille asetettava kerroin olisi 2/3 eli 0,667. Alaryhmä D muodostuu lauhdutusvoimalaitoksista, joiden tehostamiskerroin olisi kaikkein ankarin 1/3 eli 0,333. Viidenteen E-ryhmään kuuluvat varavoimalaitokset, jotka olisivat D:n alaryhmä.

Ryhmäjako ja kertoimet tarkoittavat käytännössä, että avoimessa kansainvälisessä kilpailussa toimivat suuret prosessiteollisuuden yritykset, kuten Rautaruukki ja Ou-tokumpu, joutuvat maksamaan suhteellisesti pienemmän osan päästökauppalaskusta kuin erityisesti pelkkää lauhdesähköä tuottavat kivihiili-, turve- ja kaasulaitokset. Päästöoikeuden hinnan nousu aiheuttaa mitä ilmeisemmin tilanteen, jossa turpeella tai maakaasulla ei enää kannattaisi tuottaa pelkkää sähköä Suomessa. Kaukolämpölaitokset olisivat myös vahvasti ostajan roolissa päästökauppamarkkinoilla, mutta eivät aivan niin suuressa määrin kuin lauhdesähkön tuottajat.

Lopputulos on, että sähkön ja kaukolämmön hinta sekä kuluttajille että yrityksille nousee Suomessa entisestään päästökaupan seurauksena vuosina 2008-2012. Sisämarkkinoilla toimivat energiantuottajat siirtävät epäilemättä ostamiensa päästöoikeuksien hinnan suoraan asiakkaidensa maksettavaksi. Sen sijaan vientiteollisuus kärsisi suhteellisesti vähemmän. Sekin joutuu tosin enenevässä määrin ostopuolelle päästöoikeusmarkkinoilla, sillä teknologiset mahdollisuudet päästövähennyksiin on Suomessa jo pitkälti käytetty. Lisäksi sähkön hinnan nousu koskettaa raskaasti energiavaltaista teollisuutta.

Esitetty taakanjako vastaa sitä hallitusohjelmassa mainittua periaatetta, että ilmasto- ja energiapoliittisessa päätöksenteossa huomioidaan avoimessa kansainvälisessä kilpailussa toimivien suomalaisyritysten kilpailuasetelma. SAK ei esitä jakoperusteita ja kertoimia eikä niihin perustuvaa jakosuunnitelmaa sinänsä muutettavaksi, mutta toteaa, että esitys merkitsee, että päästöoikeuksien hankinnasta aiheutuva lisälasku tulee pääosin tavallisten kotitalouksien kannettavaksi, kun sähkö- ja lämpölasku nousevat.

Tämä vaikuttaa kielteisesti palkansaajaperheiden ostovoimaan, mikä ay-liikkeen on syytä pitää mielessä tulevissa palkkaneuvotteluissa. Päästökauppajärjestelmällä onkin mitä ilmeisemmin myös inflaatiota kiihdyttäviä vaikutuksia, jotka on otettava huomioon, kun arvioidaan järjestelmän jatkoa tai hyödyllisyyttä Kioto-kauden jälkeen.

Sähkön kulutus- ja tuotantoarviot vuoteen 2025

Esitykset nojaavat skenaarioihin, joiden oletuksena on taloudellisen kasvun jatkuminen ja sen toivottavuus Suomessa. Laskelmat olettavat myös teollisuustuotannon edelleen laajenevan kotimaassakin, mitä on pidettävä myönteisenä. Sähkönkulutuksen arvioidaan kohoavan noin 1,2 prosentin vuosivauhtia, mikä on varsin maltillinen arvio. Vuonna 2025 sähkön kokonaishankinta olisi noin 108 TWh, kun vastaava luku vuonna 2004 oli 87 TWh.

Suomen energiapolitiikassa on syytä lähteä siitä, että omavaraisuus sähköntuotannossa on mahdollisimman suuri, mikä edellyttää lisäinvestointeja sekä uusiin voimalaitoksiin että korvaavia investointeja käytöstä poistuvien tilalle. Päästökauppasyistäkin etusijalle on asetettava päästöttömät energialähteet eli ydin-, vesi- ja bioenergia.

Skenaarioissa oletetaan, ettei vesivoimaa voida lainkaan hyödyntää lisää ennustekaudella. Nykypäätösten valossa asia onkin näin, mutta päästökauppa ja energian hinnan nousu ovat synnyttäneet uuden tilanteen, jossa tehtyjä päätöksiä on voitava arvioida uudelleen. Esimerkiksi eduskunnan ympäristövaliokunta korosti keväisessä lausunnossaan, että uusiutuva, kotimainen ja puhdas vesienergia on tärkeä energialähde, jonka lisähyödyntämismahdollisuuksia ei ole syytä laiminlyödä.

Vesienergian hyödyntämismahdollisuudet jo rakennetuissa vesistöissä tulee ottaa käyttöön Suomen päästökauppalaskun pienentämiseksi ja energiaomavaraisuutemme lisäämiseksi. Siksi SAK kiirehtii hallituksen esitystä, jolla vesilaki uudistettaisiin valmiin työryhmämietinnön pohjalta vielä tämän eduskunnan toimesta.

Skenaarioissa ei sinänsä oteta kantaa siihen kuinka korvataan käytöstä poistuvat voimalat ensi vuosikymmenellä ja miten täytetään sähkön kulutuksen ja tuotantokapasiteetin välinen aukko tilanteessa, jossa vuosittainen tarve ylittää 100 TWh. Kioto-kauden jälkeenkin on hyvin todennäköisesti odotettavissa lähinnä vain tiukkenevia kansainvälisiä päästövähennystavoitteita.

Hallituksen tuore energia- ja ilmastoselonteon linjaus, jolle eduskunta antoi yksimielisen tukensa, että jatkossakaan ei suljeta pois mitään päästötöntä ja kustannustehokasta sähköntuotantomuotoa, on tässä tilanteessa tärkeä. Suomi voi täyttää kansainväliset ilmastositoumukset ja vähentää päästökaupasta aiheutuvia kielteisiä taloudellisia seuraamuksia vain lisäämällä edelleen päästöttömän energiatuotannon osuutta. Tämä lähtökohta on syytä kirjata selkeästi myös tulevan hallituksen ohjelmaan.

Yhteenvetona SAK toteaa, että EU:n omaan päästökauppajärjestelmään liittyy vakavia ongelmia, eikä se toimi tarkoitetulla tavalla. Järjestelmän käyttöönoton näkyvin seuraus on ollut sähkönhinnan tuntuva nousu. Epäkohdat ovat kuitenkin korjattavissa vain EU-tasolla, eikä niihin kansallisella lainsäädännöllä voida suoraan vaikuttaa. Suomen on kuitenkin käytettävä asemaansa EU-puheenjohtajamaana päästökaupan epäkohtien osoittamiseen ja korjausehdotusten valmisteluun.

Esitetyt muutokset päästökauppalakiin sekä komissiolle ehdotettava päästöoikeuksien kansallinen jakosuunnitelma ovat direktiivien ja Suomen Kioto-velvoitteen asettamien reunaehtojen puitteissa sinänsä hyväksyttävissä. Asiakirjat osoittavat poikkeuksellisen laajaa ja asiantuntevaa säädösvalmistelua alueella, joka on hyvin monitahoinen ja ongelmallinen.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry