Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraportti
Sosiaali- ja terveysministeriö
Kirjaamo
PL 33
00023 Valtioneuvosto
STM037:00/2009
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt SAK:lta lausuntoa sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraportista. Työryhmä on selvittänyt sosiaalihuoltoa koskevan lainsäädännön uudistustarpeita, laatinut uudistusten keskeiset linjaukset ja tehnyt niiden perusteella esityksen sosiaalihuollon lainsäädännön sisällön uudistamiseksi. SAK suhtautuu esitettäviin uudistuksiin pääosin myönteisesti.
Sosiaalihuollon lainsäädäntöä on uudistettava kokonaisuutena
Voimassa oleva sosiaalihuoltolaki on monin paikoin vanhentunut ja vaikeasti hahmottuva kokonaisuus. Lain voimassa ollessa on syntynyt paljon uutta sääntelyä, jolloin sosiaalihuoltolain käytännön toimintaa ohjaava vaikutus on osin hämärtynyt ja heikentynyt. Lisäksi sinänsä tarpeellinen erityissääntely on pirstaloinut alan ohjausta. Näin ollen sääntelyn kokonaisvaltainen uudistaminen on välttämätöntä. Sosiaalihuoltolain vahvistaminen yleislakina on tärkeä osa tätä uudistamista. Muutoin on vaarana sosiaalipalvelujen vähittäinen rapautuminen, mistä on jo merkkejä olemassa. Esitetyssä muodossa uusi sosiaalihuoltolaki ei kuitenkaan riitä yksin turvaamaan kaikissa olosuhteissa riittäviä asiakkaan tarvitsemia palveluja. Uudistuksen jälkeenkin on tarvetta sosiaalihuollon erityislainsäädännölle, mikä osaltaan asettaa haasteen sosiaalihuollon kokonaisuuden kehittämiselle.
Sosiaalihuoltolain uudistamistyön kanssa on menossa samaan aikaan useita sosiaali- ja terveydenhuollon sääntelyyn ja järjestämiseen olennaisesti vaikuttavia hankkeita. SAK esittää huolensa, että monet rinnakkaiset ja osin päällekkäiset uudistushankkeet vaikeuttavat kokonaisuuden hahmottumista ja järkevien palvelukokonaisuuksien muotoutumista.
Valitut peruslinjaukset ovat perusteltuja
Työryhmän esityksen mukaan lainsäädännön lähtökohdaksi tulisi yksilöiden ja perheiden tuen tarpeiden määrittely sen sijaan, että lähtökohtana olisi yksittäisten palvelujen määrittely. Asiakaslähtöisyys korostuu läpi esityksen. Valittu suunta on hyvä. Nykyistä sosiaalihuoltoa vaivaa liiaksi pirstaloituminen eri sektoreihin, mikä vaikeuttaa palvelujen piiriin hakeutumista, tuen tarpeen kokonaisvaltaista arviointia ja tuen tarpeisiin vastaamista. Oikein toteutettuna esitetty uudistuslinja edistää palvelujen muotoutumista todellisten tarpeiden mukaan ja eri palvelujen välisten rajojen madaltumista.
Esityksen mukaan kunnan järjestämisvastuu perustuisi laissa ”kunnan on järjestettävä”-muotoiluun. SAK:n mielestä on tärkeää, että muotoilu on tällä tavalla selkeä ja yksiselitteinen ja että järjestämisvelvollisuus on nimenomaan kunnalla.
Sosiaalihuollon painopisteen suuntaaminen hyvinvoinnin edistämiseen, ennaltaehkäisevään työhön ja varhaiseen tukemiseen on tärkeää ja perusteltua. Ennaltaehkäisevällä työllä ja varhaisella puuttumisella voidaan kiistatta estää monien sosiaalisten ongelmien kärjistyminen. Asia on tiedostettu ja siitä on keskusteltu vuosikausia, mutta käytännön poliittiset toimet ovat valitettavasti vieneet liian usein väärään suuntaan: ennalta ehkäiseviä toimia on päinvastoin karsittu. Usein käytetty esimerkki tästä on erityisesti perheiden kotipalvelujen karsiminen. Näin ollen on tärkeää, että lainsäädäntö antaa vahvan signaalin ennaltaehkäisevän työn vahvistamiseksi. Lisäksi on varmistettava, että tämä ohjaus näkyy myös käytännön toiminnassa.
Uudistusten käytännön toteutus on haasteellista
Työryhmä esittää sosiaalihuollon lainsäädännön kokonaisuudistuksen jaksottamista kolmeen vaiheeseen siten, että ensimmäisenä valmistellaan uusi sosiaalihuoltolaki, toisessa vaiheessa toteutettaisiin sosiaalihuollon erityislainsäädännön uudistus ja kolmantena vaiheena arvioitaisiin ja mahdollisuuksien mukaan toteutettaisiin rajapintalainsäädäntöön kohdistuvat muutokset. Työryhmä ei esitä uudistuksille toteuttamisaikataulua, vaan se jää myöhempien poliittisten päätösten varaan. SAK pitää tärkeänä, että sosiaalihuoltolaki ja muu tarvittava lainsäädäntö uudistetaan ripeästi.
Työryhmän esitys uudistaa sosiaalihuollon ohjausta merkittävästi ja suuntaa sosiaalihuollon tavoitteenasettelua uudella tavalla. Tämä koskee varsinkin asiakaslähtöisyyttä, osallisuutta, varhaista puuttumista ja ennaltaehkäisyä sekä yleistä hyvinvoinnin edistämistä. Erityisen tarkasti on huolehdittava siitä, että nämä hyvät tavoitteet tulevat näkymään kuntien käytännön toiminnassa. Lain lisäksi tarvitaan myös muuta valtakunnallista ohjeistusta, taloudellista ohjausta ja lisää resursseja. Jos näissä ei onnistuta, on vaarana, että uudistetun lain käytännön vaikutus jää puutteelliseksi.
Työryhmän esityksen tavoitteiden toteutuminen vaatii paljon käytännön työmenetelmiltä, työtavoilta ja johtamiselta kaikilla sosiaalipalvelujen ja niiden hallinnon tasoilla. Työryhmän esityksessä ei oteta kovinkaan perusteellisesti kantaa siihen, kuinka suuret muutokset saadaan käytännössä toteutumaan.
Työryhmän arvion mukaan esityksen toteuttaminen vaatii lisää henkilöstöresursseja. Lisäksi kuntien koko sosiaalialan henkilöstön eläkepoistuma on vuoteen 2030 mennessä noin 60 prosenttia. Se on tärkeää ottaa huomioon alan koulutuksessa. Lisäksi lisähenkilöstön tarve on huomioitava palvelujen rahoituksessa. Henkilöstön osallistumisen ja hyvinvoinnin on oltava kaikessa käytännön uudistustyössä tärkeässä roolissa. Samoin henkilöstön ammatillisen osaamisen kehittämiseen on panostettava kaikissa ammattiryhmissä. Nyt osaamisen kehittäminen painottuu voimakkaasti korkeammin koulutettuihin työntekijöihin.
SAK haluaa muistuttaa, että ennaltaehkäisevään työhön ja muuhun hyvinvoinnin edistämiseen on varsin perusteltua käyttää resursseja nykyistä enemmän. Vaikka sosiaalipalvelujen menot sen myötä kasvavat, pidemmällä aikavälillä syntyy säästöä, kun kärjistyneisiin ongelmiin kalliiksi tuleva puuttuminen vähenee. Lyhyen aikavälin taloudellisten rajoitteiden ei näin ollen tulisi olla esteenä esitysten toteuttamiselle, vaan taloudellisen suunnitteluhorisontin on oltava riittävän pitkä. Erityisesti perheitä tukevien palvelujen kehittäminen on pitkällä aikavälillä tuottavaa.
Viime vuosina yksityisen sektorin ja kolmannen sektorin tuottama osuus sosiaalipalveluista on kasvanut. Palvelujen tuottamisen monipuolistuminen ja ulkoistaminen voivat oikein toimiessaan parantaa palveluiden laatua, mutta nykyisellään niihin sisältyy monia ongelmia. Ulkoistamisessa ja siihen liittyvässä kilpailutuksessa ei nykyisellään riittävästi oteta huomioon palvelukokonaisuuksia ja palvelujen laatua. Tämä on usein johtanut palvelujen pirstaloitumiseen ja asiakkaiden pomputteluun tuottajalta toiselle ja kustannusten kasvuun. Lisäksi ulkoistettujen palvelujen valvonta on usein puutteellista. Nämä ongelmat on nostettu esiin työryhmän raportissa, mutta esitykset ongelmien ratkaisusta jäävät vähäisiksi. Näihin ongelmiin on syytä kiinnittää erityistä huomiota jatkotyössä ja uudistuksen käytännön toteutuksessa.
Palvelujen laatu ja tutkimus
Lain perustelutekstin mukaan sosiaalihuollon laatu määritellään asiakkaan kokemuksena saadun palvelun onnistumisena, mutta myös sosiaalihuollon ammattilaisten määrittelemänä ammatillisena ja tieteellisenä laatuna. SAK haluaa korostaa, että vaikka asiakkaan kokemus onkin tärkeää, se ei yksinään riitä laadun mittariksi.
Toisaalta ongelmana on korkeatasoisen, sosiaalihuollon toimintaan keskittyvän tieteellisen tutkimuksen vähäisyys. Keskeinen kysymys on, missä määrin nykyiset toimintatavat ovat tutkimustiedolla perusteltavissa ja missä määrin kuntatalous, vanhat perinteet tai muut seikat ovat muovanneet toimintatapoja. Vaikka sosiaalihuolto olisi turvallista, asianmukaisesti toteutettua ja asiakkaan huomioivaa, voi toiminta olla kuitenkin vaikuttamatonta ja tuloksia tuottamatonta, ellei toiminta perustu tutkimustietoon. Tarvitaan siis tasokasta, tieteellistä tutkimusta sosiaalihuollosta. Uudessa sosiaalihuoltolaissa olisi tämän vuoksi esitettävä tutkimustoiminnan ja näyttöön perustuvien toimintatapojen kehittämistä.
Tuen tarpeisiin vastaaminen
Kuntalaisten tuen tarpeisiin vastaamisessa korostuu aivan oikein avopalvelujen merkitys. Samoin korostetaan asiakkaan kuulemisen tärkeyttä. Lakiluonnoksessa on listattu 23 §:ssä, mitä kunnan edellytetään järjestävän sosiaalipalveluna vastauksena tuen tarpeeseen. Listauksesta puuttuu erillinen maininta laitoshoidon järjestämisestä. Laitoshoitoon viitataan hoiva-pykälässä (28 §) ja todetaan, että pitkäaikainen laitoshoito voidaan järjestää vain erityislainsäädännössä mainituissa tapauksissa. Tarve laitoshoitoon voi syntyä muutoinkin, kun avopalvelut eivät riitä. Näin ollen olisi perusteltua mainita laitoshoito myös 23 §:ssä omana kohtanaan ja samalla viitata 60 §:ään. Vähälle huomiolle on jäänyt niiden asiakkaiden toive ja kuuleminen, jotka tunnistavat omien voimavarojen niukkuuden ja tiedostavat avopalvelujen riittämättömyyden.
Asiakassuunnitelma ja sosiaalihuollon asiakirjat
Ehdotuksen 37 §:ssä kuvataan asiakassuunnitelman sisältöä sekä laadintaan ja käyttöön liittyviä toimintatapoja. Kyseisessä pykälässä ei kuitenkaan viitata millään lailla suunnitelman laadinnassa mahdollisesti esille tulevien luottamuksellisten asioiden salassapitovelvollisuuteen ja asiakirjan säilyttämiseen. Pykälässä viitataan muiden asioiden kohdalla sosiaalihuollon asiakaslakiin kuten myös asiakastietojen kirjaamista koskevassa 52 §:ssä. SAK:n mielestä on tärkeää, että uudessa sosiaalihuoltolaissa viitataan samalla tavalla kyseiseen lakiin sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeudesta (14–15 §) koskien salassapitoa, vaitiolovelvollisuutta ja salassa pidettävien tietojen luovuttamista.
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry