Selvitys henkilökohtaisista koulutustileistä

Opetus- ja kulttuuriministeriö
Meritullinkatu 10
00023 Valtioneuvosto

OKM/96/040/2011 OKM088:00/2011

Ehdotukset ja vaikuttavuuden arviointi. Loppuraportti.(OKM 2012:27)

Kansalaisten koulutilien soveltuvuuden selvittäminen aikuiskoulutukseen perustuu hallitusohjelman mukaiseen toimeksiantoon sekä Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman linjaukseen. Selvityksessä on pyritty monipuolisesti arvioimaan aikuiskoulutuksen rahoitukseen liittyviä kehittämistarpeita ja tuotu esille tärkeitä koulutuksen tasa-arvon ja koulutusjärjestelmän toimivuuden ongelmia. Ehdotukset eivät SAK:n mielestä ole kuitenkaan johdonmukaisia eikä vaihtoehtoisia ratkaisuja ole harkittu. Selvitystyön keskeiseksi ongelmaksi jää näin ollen se, että ennakolta asetettu tavoite koulutustilimallin luomiseksi on myös ohjannut perusteiden määrittelyä, jotta ne sopisivat annettuun tehtävään.

Koulutustilin käyttöönottoa keskeiseksi aikuiskoulutuksen rahoitusmuodoksi perustellaan erityisesti tarpeella monipuolistaa nykyistä koulutustarjontaa ja toisaalta vahvistaa aliedustettujen ryhmien koulutukseen osallistumista. Tämä tapahtuisi kysyntälähtöisesti kansalaisen käytössä olevalla opintosetelillä ja pitemmällä tähtäimellä säästämiseen perustuvalla koulutustilillä.

Raportista voi saada sen kuvan, ettei nykyiseen aikuiskoulutukseen liittyisi juuri mitään kysyntälähtöisyyttä. Näin ei kuitenkaan ole. Aikuiskoulutuksen viime vuosien keskeisenä linjauksena on ollut työelämälähtöisyys ja työelämävastaavuus, ts. työelämän aitoon osaamisperusteiseen kysyntään vastaaminen.  Vaikka SAK katsoo tältä osin edelleen olevan paljon kehittämistarpeita, on työelämän ja oppilaitosten yhteistyö viime vuosina parantunut. Yksilöllistä kysyntälähtöisyyttä on myös se, että opintoja harkitseva aikuinen viime kädessä itse päättää koulutusvalinnoistaan. Poikkeuksena on vain sellainen henkilöstökoulutus, jossa työnantaja voi ja kenties haluaakin käyttää direktio-oikeuttaan ohjatessaan työntekijän koulutukseen.

SAK:n mielestä kysyntälähtöisyyttä edistetään parhaiten uudistamalla ja uudelleen suuntaamalla oppilaitosten rahoitusta.  Sitä voidaan suunnata korottamalla yksikköhintaa aliedustettujen aikuisryhmien osalta sekä opiskelijamaksuihin puuttumalla. Lisäksi ammatillisen koulutuksen työelämävastaavuutta pitää vahvistaa tukemalla oppilaitosten hakevaa toimintaa työpaikoilla sekä oppilaitoksille suunnattavaa työelämän kehittämisrahoitusta lisäämällä. Myös vapaassa sivistystyössä lisärahoitus hakevaan toimintaan vahvistaisi aliedustettujen ryhmien koulutukseen hakeutumista.

SAK yhtyy selvityshenkilöiden näkemykseen siitä, että aliedustettujen ryhmien koulutukseen pääsyä tulee helpottaa. Tavoitteen toteuttamiseen on kuitenkin tehokkaampia ja tarkoituksenmukaisempia keinoja kuin opintoseteli tai koulutustili kuten edellä on todettu.

Raportissa ei ole voitu uskottavasti osoittaa, että nykyisessä koulutustarjonnassa olisi sellaisia vakavia puutteita, joiden korjaamiseen nimenomaan koulutustili tai uusi opintoseteli olisi hyvä ratkaisu. Koulutustarjonta on varsin laajaa eikä sitä voi pitää vain tarjontalähtöisenä. Koulutustarjonnan kehittäminen niin, että se entistä paremmin ottaisi huomioon myös nopeasti muuttuvia, ehkä lyhytaikaisia tai kapea-alaisia tarpeita on myös mahdollista. Se edellyttää oppilaitosten perusrahoituksen uudistamista ja turvaamista edellä kuvatulla tavalla.

On myös selvää, että aikuiskoulutuksen rahoituksen uudistaminen on sinällään tärkeää ja sitä olisikin kiirehdittävä, mutta eri tavoin kuin raportissa esitetään. Vastaavasti on myös tärkeää kehittää hakevaa toimintaa ja opintoneuvontaa, mutta näin tulee tehdä riippumatta koulutustilien käyttöön liittyvästä harkinnasta. Lisäksi SAK toteaa, etteivät kansainväliset kokeilut koulutustileistä kannusta niiden käyttöönottoon Suomessakaan.

SAK pitää tärkeänä kehittää aikuiskoulutuksen rahoitusta siten, että se kohdistuu jatkossakin suoraan oppilaitoksille.

SAK:n mielestä esitetyt opintoseteli- ja koulutustilimallit voivat heikentää koulutustarjonnan vastaavuutta työelämän osaamistarpeisiin ja ohjata koulutuskysyntää epätarkoituksenmukaisesti niin alakohtaisesti kuin alueellisesti.

Opintosetelimallin kehittäminen ja laajentaminen

Raportissa esitetään, että vapaan sivistystyön nykyistä opintosetelirahoitusta olennaisesti laajennettaisiin uusien kohderyhmien tavoittamiseksi. Pitemmällä aikavälillä setelin tulisi kulkeutua yksilön ja hänen valintojensa kautta eikä enää oppilaitoksille myönnettävinä valtionavustuksina. Näitä avustuksia käytetään nykyään opintomaksujen alentamiseen. Selvityshenkilöt esittävät, että asteittain setelirahoitukseen kohdennettaisiin 20% vapaan sivistystyön rahoituksesta sekä 2% muun aikuiskoulutuksen rahoituksesta ja edelleen työvoimakoulutuksen rahoitusta. Lisäksi setelirahoitus ulotettaisiin vapaan sivistystyön oppilaitosten järjestämään ammatilliseen lisäkoulutukseen.

SAK:n mielestä opintosetelirahoituksen olennaiseen laajentamiseen ei ole tarvetta. Mikäli viidennes vapaan sivistystyön kokonaisrahoituksesta irrotettaisiin opintoseteleihin, vaurioituisi oppilaitosten jo muutoinkin niukka perusrahoitus ja myös toimintakyky. Käytännössä laajamittainen setelirahoitus johtaisi vain epävarmuuteen ja vaikeuteen suunnata oppilaitosten toimintaa pitkäjänteisesti. Vapaan sivistystyön rahoitus alkaisi tosiasiassa muistuttaa yhä enemmän harkinnanvaraista valtionavustusta.

SAK pitää mahdollisena, että nykyistä vapaan sivistystyön oppilaitoksille suunnattavaa opintosetelirahoitusta voitaisiin maltillisesti vahvistaa valtionavustustyyppisenä oppilaitosrahoituksena, mutta sen ei tule tapahtua perusrahoitusta heikentämällä vaan lisärahoituksella. Vapaan sivistystyön rahoituksen suurin ongelma on riittämätön ja todelliset kustannukset heikosti huomioon ottava perusrahoitus.

Opintosetelirahoitusta ei tule ulottaa miltään osin ammatilliseen lisäkoulutukseen. Ei olisi myöskään tarkoituksenmukaista käyttää opintosetelirahoitusta sen mukaan missä oppilaitosmuodossa ammatillista lisäkoulutusta tarjotaan. Ammatillista lisäkoulutusta tulee kehittää työelämässä todennettujen osaamistarpeiden pohjalta. Opintoseteleitä tehokkaampi tapa suunnata lisäkoulutusta ja parantaa aliedustettujen koulutusmahdollisuuksia ovat oppilaitosrahoitukseen kohdistuvat kannusteet.

Ammatillisessa lisäkoulutuksessa peritään nykyään jonkin verran opiskelijamaksuja, jotka voivat olla satojen eurojen suuruisia. On selvää, että maksut voivat olla esteenä koulutukseen hakeutuvilla, erityisesti pienituloisilla sekä vähäisen pohjakoulutuksen omaavilla. SAK onkin jo aiemmin esittänyt, että lisäkoulutuksen opiskelijamaksut ja tutkintomaksut tulee poistaa niiden aikuisten osalta, jotka suorittavat ensimmäistä ammatillista tutkintoaan. Tällöin vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevat nuoret ja aikuiset olisivat yhdenvertaisessa asemassa maksujen osalta ja toisen asteen koulutuksen maksuttomuus toteutuisi yhdenmukaisesti.

Noste-ohjelmasta saadut kokemukset osoittivat, että koulutuksen maksuttomuus kannusti vailla tutkintoa olevia aikuisia hakeutumaan koulutukseen. Opintosetelit ja koulutustili merkitsisivät vain tarpeettoman, tehottoman ja raskaan byrokratian käyttöönottoa. Näin ollen SAK ei pidä tarpeellisena käynnistää myöskään opintosetelimallin kokeilua ammatillisessa lisäkoulutuksessa.

Kansalaisten koulutustili

Selvityshenkilöt ehdottavat, että pitemmän tähtäimen toimenpiteenä aloitetaan kattavan, säästämiseen perustuvan koulutustilimallin kehittäminen. Sen mukaan jokainen yli 25-vuotias Suomessa vakituisesti asuva voisi avata henkilökohtaisen koulutustilin ja säästää siihen tulevia aikuiskoulutustarpeitaan varten.

Koulutustilin käyttö edellyttäisi esityksen mukaan oman rahan tallettamista vähintään 300 euroa. Valtion tukea myönnettäisiin 50% tilille säästetystä summasta eräänlaisena vastinrahoituksena kuitenkin enintään 500 euroa vuodessa ja enintään 1500 euroa kymmenen vuoden aikana. Selvityshenkilöt esittävät, että myöhemmin tiliä voisivat kartuttaa myös työnantajat. Tilille kertyviä varoja voisi käyttää julkisen valvonnan alaiseen koulutukseen.

Valtion rahoitusosuudesta puolet otettaisiin nykyisistä valtion talousarvion aikuiskoulutusrahoista ja muu rahoitus tulisi saada lisärahoituksena. Tilien hallinnoinnista vastaisi Koulutusrahasto.

SAK pitää esitettyä koulutustilimallia monin osin sekä epäselvänä että keskeneräisenä. Hallinnollisesti se merkitsisi tuntuvaa lisäbyrokratiaa. Kokonaan on myös selvittämättä, olisiko tilien käyttöön tarvittavaa halukkuutta varsinkaan vähemmän koulutusta saaneilla vai onko tarkoitus ainoastaan luoda erityinen tukimuoto palvelemaan korkeimmin koulutettujen täydennyskoulutuksen rahoitusta.

Koulutustilin edellyttämä omarahoitusosuus merkitsee käytännössä aikuiskoulutuksen rahoituspohjan laajentamista palkansaajien suuntaan. Ottaen huomioon sen, että työnantajien järjestämää henkilöstökoulutusta tuetaan julkisin varoin jo nykyään varsin huomattavasti, olisi perusteltua selvittää rahoituspohjan laajentamista pikemminkin työnantajien suuntaan. Vaadittava omarahoitusosuus muodostuisi joka tapauksessa pienituloisille vaikeaksi, eikä siten lainkaan edistäisi niitä tavoitteita, joita selvityshenkilöt ovat kuitenkin esittäneet aliedustettujen aseman parantamiseksi.

SAK:n mielestä on kestämätöntä, että koulutustili rahoitettaisiin nykyistä oppilaitosten perusrahoitusta supistamalla. Rahoitusmalli vaarantaisi vuosia kehitettyä oppilaitosten ja työelämän välistä yhteistyötä ja koulutuksen kehittämistä työelämän osaamistarpeiden pohjalta. Hallitusohjelman ja valtiontalouden kehysten mukaiset säästöpäätökset ovat jo nyt vaikeuttaneet ammatillisen aikuiskoulutuksen asemaa. Aikuiskoulutuksen, erityisesti oppisopimuskoulutuksen tarjonta supistuu tuntuvasti ja säästöt uhkaavat monin tavoin myös oppilaitosten ja työelämän yhteistyön kehittämistä.

Koulutusrahastolle ei tule asettaa sitä tarpeetonta hallinnollista taakkaa, jonka koulutustilien hallinnointi toisi. Tehtävä ei muutoinkaan sovi Koulutusrahastolle instituutiona, jonka päätehtävä on huolehtia aikuiskoulutusetuuksista ja tältä osin tukea erityisesti työelämässä tapahtuvan osaamisen kehittämistä. Koulutusrahaston tehtävien mahdollinen laajentuminen tulevaisuudessa tulee kohdistaa juuri työelämän osaamistarpeiden pohjalta tapahtuvaan kehittämistyöhön, joka myös tukee työpaikoilla osaamisen kehittämiseen liittyvää yhteistoimintaa. Koulutustilien sijasta tarvitaan SAK:n mielestä järjestelyä, jossa työssäolo kerryttäisi koulutusoikeutta ja jonka oikeuden käyttöä Koulutusrahasto voisi tukea.

Kokonaisuudessaan SAK katsoo, etteivät selvityshenkilöiden ehdottamat opintoseteli- ja koulutustilimallit muodosta kestävää pohjaa aikuiskoulutuksen rahoituksen kehittämiselle jatkossa.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry