Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa, II vaihe 2008:8

Oikeusministeriö
Demokratian vastuualue
PL 25
00023 Valtioneuvosto
oikeusministerio@om.fi

Lausuntopyyntö 8.4.2008; OM 6/021/2007

Palkansaajakeskusjärjestöt Akava, SAK ja STTK ilmoittavat lausuntonaan otsikkoasiassa seuraavan.

Yleistä

Palkansaajakeskusjärjestöt katsovat, että yleisesti ottaen työryhmän toimenpide-esitykset ovat kannatettavia ja mahdollistavat kansalaisten aikaisempaa aktiivisemman osallistumisen. Vastaavia sähköisen viestinnän vaikuttamiskeinoja tulee kehittää myös kuntiin ja kuntayhtymiin.

Palkansaajakeskusjärjestöt kiinnittävät huomiota siihen, että sähköiset palvelut eivät ole kaikille kansalaisryhmille tasavertaisesti mahdollinen toimintatapa. Siksi on tärkeää säilyttää perinteiset osallistumisen ja vaikuttamisen menetelmät uusien rinnalla.

Palkansaajakeskusjärjestöt muistuttavat, että työryhmän esittämien toimenpiteiden kehittämistyöstä aiheutuu myös henkilöstövaikutuksia niin kehittämistyön aikana kuin sähköistä kuulemista käytettäessä. Henkilöstövaikutuksia pyritään yleensä aliarvioimaan, mikä aiheuttaa ongelmia käytännön työssä. Henkilöstövaikutukset tulisikin arvioida realistisesti kehittämistyön alussa. Laaja-alaisen valmistelun varmistaminen vaatii erityisesti valtionhallinnon valmistelijoiden valmiuksien lisäämistä niin sähköisen kuulemisen kuin muutoinkin valmistelun avoimuuden ja viestinnän suhteen. Ilman koko henkilöstön perusteellista sitouttamista raportissa ehdotettuihin muutoksiin niiden toteuttaminen ei ole käytännössä mahdollista toivotulla tavalla.

Jotta kansalaiset saadaan laajasti mukaan valmisteluun, on myös tiedotukseen ja uusien palvelujen markkinointiin varattava tarpeeksi resursseja.

Toimenpide-ehdotus 1; Internetpohjaisen osallistumisympäristön perustaminen

Esitys perustaa eduskunnan sekä valtion- ja kunnallishallinnon yhteinen osallistumispalvelu on sinänsä kannatettava. Tässä yhteydessä on kuitenkin hyödynnettävä jo olemassa olevia hallinnon asiointi- ja tiedonjakamisen verkkopalveluita. Päällekkäisten palveluiden ja järjestelmien rakentamista tulisi välttää ja yhteistyö eri hallinnonalojen välillä on tärkeää. Tietojärjestelmien yhtenäisyys ja toimivuus ovat hallinnon kehittämisen välttämättömiä edellytyksiä. Valtion sähköisten palveluiden käyttö on turvattava myös haja-asutusalueilla ulottamalla tehokkaat laajakaistaverkot syrjäisillekin alueille.

Osallistumispalvelu tulisi toteuttaa integrointien avulla niin, että saman kokoavan ympäristön kautta sekä asioidaan julkishallinnon eri palveluissa että voidaan osallistua ja vaikuttaa. Tällöin asiointi luo käyttäjille toistuvan tarpeen tulla palveluun ja yksi kokoava portaali toimisi porttina julkishallinnon asiointipalveluihin. Samoin julkishallinnon jo olemassa olevat palvelut voisivat toimia porttina osallistumistoiminnallisuuksiin.

Pelkkä osallistumismahdollisuus ei välttämättä tarjoa riittävää motivaatiota käydä säännöllisesti tätä varten perustetussa julkishallinnon palvelussa (vrt. Otakantaa.fi:stä saadut kokemukset). Asiointipalvelujen tulee olla mahdollisimman laajat siten, että niissä voi hoitaa asioita julkishallinnon kanssa nykyistä monipuolisemmin. Osallistumis- ja asiointipalvelun käytettävyyteen ja sisältöjen selkokielisyyteen tulee kiinnittää erityishuomiota, jotta kansalaiset kokisivat sen mahdollisimman helppokäyttöiseksi.

Toimenpide-ehdotus 2; Tukiyksikkö ja vuorovaikutussuunnittelijat

Esitys tukiyksikön perustamisesta on perusteltu tehtävien koordinoimiseksi, kohdentamiseksi ja vastuuttamiseksi. Erillisten vuorovaikutussuunnittelijoiden tarve ja tehtävät jäävät esityksessä hieman epäselväksi.

Tukiyksikölle ja muille toimijoille myönnettäviä resursseja harkittaessa tulisi ottaa huomioon paitsi kansalaisiin ja kansalaisjärjestöihin kohdistuva opastustarve, niin myös valtionhallinnon henkilöstön tarve saada riittävästi koulutusta ja perehdytystä uuden osallistumisympäristön toiminnasta ja käyttömahdollisuuksista.

Toimenpide-ehdotus 3; Osallistumismenetelmien kokeileminen

Pilotointityyppinen lähestymistapa on kannatettava kehittämistyössä, jotta saadaan testattua sekä substanssin että tekniikan toimivuus.

Tämäntyyppisten kokeilujen ennakkovalmisteluun sekä huolelliseen toteuttamiseen ja saatujen kokemusten analysointiin on varattava riittävät resurssit. Virkamiesten koulutukseen ja sitouttamiseen kokeilujen läpiviemiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota jo kokeiluja suunniteltaessa.

Raportin mukaan sähköisen kuulemisen kehittämiseen on yleisesti osoitettu viime vuosina heikosti resursseja. Käytännön tasolla valtionhallinnolta on puuttunut yhteinen tahtotila kehittää ja edistää hallinnon ja kansalaisyhteiskunnan välistä internet -pohjaista vuoropuhelua.

Toimenpide-ehdotus 5; Seurantamahdollisuuksien kehittäminen

Palkansaajakeskusjärjestöt katsovat, että kaikenlaisen valmistelun avoimuutta on lisättävä. Valtioneuvoston hankerekisteriin (HARE) – myös ns. julkiselle puolelle – tulee lisätä esim. enemmän valmistelumateriaalia (työryhmien kokouspöytäkirjoja, selvityksiä ym.). Myös tietoja esimerkiksi valtion talousarviovalmistelusta olisi syytä sisällyttää HARE:n tietosisältöihin. HARE:n tietosisältöjen lisääminen ja nykyistä huomattavasti nopeampi päivitystahti ovat välttämättömiä välineitä toimivan kuulemisjärjestelmän luomiselle. Niiden kehittäminen on jatkovalmistelussa luokiteltava erittäin kiireelliseksi, jotta raportissa esitettyihin tavoitteisiin demokraattisen yhteiskuntakehityksen tukemisessa on mahdollista päästä.

Toimenpide-ehdotus 6; Ohjeet kuulemiseen lainvalmistelussa

Palkansaajakeskusjärjestöt pitävät sidosryhmäkuulemisen kehittämistä lainvalmistelussa keskeisenä ja siihen liittyvän yhtenäisen ohjeistuksen tarve on ilmeinen. Kuultavien tahojen määrittelyyn pitää saada avoimuutta ja kuultavien tahojen valinta ei saa olla sattumanvaraista. Nykyisin tässä on eri ministeriöiden välillä suuria eroja.

Palkansaajakeskusjärjestöt haluavat erityisesti kiinnittää huomiota siihen, että ministeriöistä tulevat lausuntopyynnöt tulisi järjestelmällisesti ohjata sidosryhmien ilmoittamiin sähköposteihin. Nyt ministeriöistä lähetetään lausuntopyyntöjä välillä suoraan eri ihmisille ja milloin mihinkin osoitteeseen valmistelevasta virkamiehestä riippuen. Tämä johtaa siihen, että lausuntopyynnöt saattavat seikkailla pitkäänkin ennen kuin löytävät oikean tahon. Tämä yhdistettynä erittäin lyhyisiin kuulemisaikoihin aiheuttaa sen, ettei kaikkia oleellisia kommentteja ja näkökulmia aina saada valmistelun pohjaksi.

Erilaisten kuulemismenettelyjen toteutumista tulisi myös seurata ja kuulemisen tulisi johtaa todelliseen kuuntelemiseen. Kuultavien mielipiteet ja näkökohdat tulee aidosti ottaa huomioon valtionhallinnon päätöksiä valmisteltaessa.

Ohjeiden nopea täydentäminen on välttämätöntä raportissa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ohjeiden täydentämisen lisäksi on myös lisättävä virkamiehille kohdistettavaa koulutusta eri kuulemismenetelmien ja erityisesti uusimman informaatioteknologian hyödyntämisestä lakien ja viranomaispäätösten valmistelussa.

Ohjeiden täydentämisen ja koulutuksen järjestämisen tulee olla keskitetty yhden ministeriön vastuulle. Luontevimmin tehtävä soveltuisi oikeusministeriölle, joka nykyisinkin vastaa muun muassa HELO-ohjeiden päivittämisestä.

Toimenpide-ehdotus 7; Koulutusaineisto

Koulutusaineiston laatiminen on erityisen tärkeää ja jopa välttämätöntä raportissa esitettyjen uusien kuulemis- ja osallistumismenetelmien käyttöön ottamiseksi. Virkamiesten kouluttautumista ei kuitenkaan tule jättää yksinomaan itseopiskelun varaan, vaan hallinnon palveluksessa olevalle henkilöstölle on annettava myös riittävää opastusta ja ohjausta uuden teknologian suomista mahdollisuuksista käytännön hallintotyössä. Lisäksi uusien menetelmien omaksumiseen ja oppimiseen on varattava riittävästi aikaa. Käytännössä koulutus voidaan toteuttaa esim. ministeriöiden esittelymenettelykurssien yhteydessä.

Selvitystyön osana tehty verkkokysely osoittaa, että virkamiehet suhtautuvat myönteisesti verkko-osallistumiseen ja sähköiseen asiointiin. Sen sijaan johdon suhtautuminen on muita kielteisempää. Ennen kuin virkamiehiä aletaan aktivoida sähköisen osallistumisen kehittämiseen, tulisi johto ja esimiehet vahvasti sitouttaa ja osallistaa uudenlaisiin toimintatapoihin sekä hallinnon käytäntöjen uudistamiseen laajemminkin.

Toimenpide-ehdotus 8; Verkkokeskustelujen seuranta

Palkansaajakeskusjärjestöt katsovat, että verkkokeskustelujen seurantaan liittyvien toimintamallien ja ohjeistuksen kehittämiselle on tarvetta. Tässä asiassa on kuitenkin vältettävä ylilyöntejä ja ns. ”isoveli valvoo”-tyyppistä toimintaa. Tarpeellinen seuranta ja hyödyntämisjärjestelmä tulee luoda sellaiseksi, ettei sillä vaikuteta sisältöön.

Virkamiesten verkko-osallistumista varten laadittavien pelisääntöjen tulee olla selkeät virka- ja työtehtävien hoidon kannalta. Jatkovalmistelussa olisi selvitettävä, asettavatko perustuslain taikka hallintoa ohjaavien muiden lakien säännökset esteitä tai ongelmia virkamiesten osallistumiselle verkkokeskusteluun. Selvitettäviä kysymyksiä ovat ainakin osallistumisen vaikutus virkamiehen puolueettomuuteen ja jääviyteen sekä viranomaiskäsittelyn julkisuuteen vaikuttavien säännösten asettamien rajojen huomioon ottaminen. Pelisäännöissä on otettava huomioon myös virkamiehen sananvapaus kansalaisena ja yksityishenkilönä.

Vaikka pelisääntöjen luomista onkin pidettävä erittäin kiireellisenä, tulee niitä valmisteltaessa varmistaa valtionhallinnon henkilöstön riittävä kuuleminen. Pelisäännöt tulee valmistella yhteistyössä henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa.

Toimenpide-ehdotus 11; Verkkoäänestyksen käyttöönotto

Työryhmän esittää, että arvioidaan mahdollisuudet verkkoäänestyksen käyttöönottoon eduskuntavaaleissa 2011 ja sen jälkeen myös muissa valtiollisissa ja kuntavaaleissa. Esitys on sinänsä hyvä, mutta palkansaajakeskusjärjestöt ehdottavat, että verkkoäänestyksen käyttöönoton arviointia laajennettaisiin myös EU-vaaleihin ja mahdollisesti järjestettäviin valtiollisiin ja kunnallisiin kansanäänestyksiin. Verkkoäänestys ei kuitenkaan saa olla ainoa äänestystapa.

Palkansaajakeskusjärjestöt toteavat myös, että sähköinen tunnistautuminen on toteutettava kustannustehokkaasti niin, ettei siitä aiheudu käyttäjille kohtuuttomia kuluja. Sähköinen henkilöllisyys ja siihen mahdollisesti liittyvät laitteet on oltava helposti hankittavissa koko maassa. Esimerkiksi sirullisen henkilökortin käyttö sähköiseen tunnistautumiseen on ollut vähäistä kortin korkean hinnan ja kortinlukijoiden heikon saatavuuden vuoksi.

Akava ry
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK