Oikeusministeriön luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 12.4.2013
Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO
OM 12/42/2006 OM004:00/2007
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry kiinnittää huomiota seuraaviin seikkoihin.
Yleistä
On tärkeää, että pitkään valmisteltu yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistus toteutuu.
Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä on varmistettava, että yhdenvertaisuusvaltuutettu ja työsuojeluviranomaiset saavat riittävät voimavarat lainsäädännön toteuttamiseksi. Myös kansalaisjärjestöjen rahoitus on turvattava, sillä ne tekevät merkittävää työtä yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja syrjinnän poistamiseksi. Tasa-arvovaltuutetun ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistot olisi hyvä saada samaan paikkaan. Valtakunnallisten järjestöjen kanneoikeutta pitää ryhtyä valmistelemaan.
Työnantajan velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta
Työnantajan edistämisvelvollisuus on syytä kirjoittaa mahdollisimman samalla tavalla kuin tasa-arvolaissa. Näin sen takia, että sekä tasa-arvolaissa että yhdenvertaisuuslaissa kysymys on ihmisoikeuksista. Kansainväliset sopimukset tai perustuslaki eivät aseta eri ihmisoikeuksia erilaiseen asemaan. On myös todennäköistä, että silloin, kun yhdenvertaisuussuunnitelma ei ole erillinen suunnitelma, se on osa tasa-arvosuunnitelmaa.
Oikeusministeriön luonnoksessa ei ole asetettu yhdenvertaisuus-suunnitelmalle mitään laatutavoitteita eikä tarkasteluväliä. Laatutavoitteita olisi kuitenkin syytä olla eivätkä ne saa olla liian väljiä. Yhdenvertaisuus-suunnitelman tarkasteluväli voisi olla sama kuin tasa-arvosuunnitelman.
Työnantajan velvollisuuksia koskevaan säännökseen on selkeästi kirjattava, että silloin, kun suunnitelma tehdään erillisenä, se tehdään yhteistyössä (eikä vain käsitellä) henkilöstön edustajien kanssa (vrt. tasa-arvolain 6 a § 2 momentti). Henkilöstön edustajien pitää olla mukana koko suunnitelman laatimisprosessin kaikissa vaiheissa alusta loppuun. Työnantaja pitää velvoittaa tiedottamaan suunnitelman tekemisestä sekä sen päivittämisestä koko henkilöstölle. Yhdenvertaisuussuunnitelman pitää olla helposti kaikkien työntekijöiden saatavilla.
Säännöstä laadittaessa on syytä ottaa huomioon myös tasa-arvosuunnitelman täsmentämistä koskeva sosiaali- ja terveysministeriön 18.10.2012 asettaman työryhmän työ. Lisäksi hallituksen esityksen yksityiskohtaisia perusteluja edistämisvelvollisuudesta pitää päivittää ennen esityksen antamista, jotta perusteluissa voidaan huomioida tällä hetkellä valmistelussa oleva yhteistoimintalainsäädännön henkilöstö- ja koulutussuunnitelmaa koskeva uudistus.
Arkaluontoisten tietojen käsittely yhdenvertaisuutta edistettäessä
Työnantajan oikeutta käsitellä arkaluontoisia tietoja koskevaa kohtaa on vielä syytä selventää toteamalla, ettei työnantaja voi olla puuttumatta syrjivään tilanteeseen vain sen takia, että kyseessä on arkaluontoinen tieto. Lisäksi on syytä todeta, ettei yhdenvertaisuuden edistämis-velvollisuuden noudattamatta jättämistä voi perustella tiedon arkaluontoisuudella. Arkaluontoisuudesta huolimatta työntekijä on voinut antaa suostumuksensa tietojen käsittelyyn tai hän on voinut itse julkistaa ne. Työntekijä on esimerkiksi voinut tuoda työnantajan tietoon seksuaalisen suuntautumisensa ja samalla myös itseään vähättelevät kahvipöytäkeskustelut. On selvää, että työnantajan on tällöin puututtava asiaan myös yhdenvertaisuutta koskevissa suunnitelmissa ja toimenpiteissä.
Oikeuttamisperusteet
Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman mukaan yhdenvertaisuuslain tarkoituksena on muun muassa saattaa kaikki syrjintäperusteet samaan asemaan sekä vahvistaa syrjimättömyyttä ja yhdenvertaista kohtelua. Jos kuitenkin vertaa oikeusministeriön luonnoksen syrjintää koskevia oikeuttamisperusteita nykylakiin, hallitusohjelman tavoitteet eivät täyty.
Kirjoittamistapaa on perusteltu Euroopan unionin direktiiveillä. Toisin kuin nykyinen yhdenvertaisuuslaki ne takaavat tiukemman syrjintäsuojan vain osalle syrjintäperusteita. Tässä on siis valittu sellainen lähestymistapa, jossa direktiivit saatetaan voimaan minimissään. Valittu lähestymistapa on outo, sillä Suomessa on perinteisesti korostettu ja korostetaan demokraattista yhteiskuntaa ja ihmisoikeuksia.
Valittu tapa on johtanut suojan heikkenemiseen työelämässä mm. silloin, kun kyse on mielipiteestä ja terveydentilasta. Valittu tapa on tehnyt luonnoksesta myös pirstaleisen ja vaikeasti ymmärrettävän. Selvyys on erityisen tärkeää, sillä kysymys on lain ydinalueesta.
Luonnoksessa ei ole arvioitu direktiivien ja kansainvälisen työjärjestön syrjinnänvastaisen yleissopimuksen nro 111 suhdetta toisiinsa eikä tasa-arvolakiin. Tämä olisi ollut perusteltua, sillä yleissopimus koskee mm. mielipidettä ja sukupuolta, joita ei työjärjestön sopimuksessa aseteta erilaiseen asemaan. Nyt luonnos on kirjoitettu yksinomaan direktiivien näkökulmasta.
Esitystä on kehitettävä niin, ettei suojan taso heikkene. Perusteluissa on syytä viitata myös unionin tuomioistuimen tuomioon Age Concern England C-388/07, jossa todetaan, että oikeuttamisperusteen näyttökynnys on korkealla.
Rekrytointitilanteet
Luonnoksessa on selostettu syrjintää koskevaa tutkimustietoa sekä viitattu työ- ja elinkeinoministeriön teettämään rekrytointia koskeneeseen tutkimuksen. Tutkimus oli laatuaan ensimmäinen ja osoitus siitä, että syrjintä työhönotossa jää piiloon. Myös osa työnantajista on tiedostanut ongelman ja puuttunut siihen. Esimerkiksi Helsingin kaupunki on kokeillut nimetöntä työnhakua. Ongelmaan on kuitenkin syytä puuttua myös laintasolla.
Työnantajan rekrytointiperusteiden selvittämisvelvollisuuden laajuudesta keskusteltiin sekä työ- ja elinkeinoministeriön työryhmässä että oikeusministeriön verkostossa. Suurin osa molemmissa ryhmissä olleista oli sitä mieltä, että työnhakijan oikeus selvitykseen täytyy koskea kaikkia syrjintäperusteita. Enemmistön mielipidettä ei kuitenkaan ole otettu huomioon.
Oikeusministeriön verkostossa esitettiin epäily siitä, että selvitysvelvollisuus lisäisi työnantajan hallinnosta taakkaa. Työnantajan selvitysvelvollisuus on jo nyt tasa-arvolaissa eikä hallinnollisen taakan lisääntymisestä tasa-arvoasioissa ole mitään näyttöä. Luultavasti suurimmassa osassa tapauksista hallinnollinen taakka jopa vähenee, kun asia käsitellään kohta rekrytointipäätöksen tekemisen jälkeen siellä, missä päätös on tehty eikä vasta vuosien kuluttua eri oikeusasteissa.
Työnantajan edun mukaista on aina valita paras työntekijä. Jos hakijoista joku myöhemmin kyselee valintaperusteita, työnantaja voi viitata tekemäänsä ansiovertailuun eikä mitään ylimääräistä työtä enää tule. Vastaus voidaan siis antaa kysyjälle jo työnantajan aikaisemmin tekemän arvion perusteella.
Syrjintää rekrytoinnissa vähentäisi myös se, että vanhentumisaika rekrytointitilanteissa olisi kaksi vuotta. On myös syytä harkita, pitäisikö kanneaika laskea siitä, kun hakija on saanut tiedon valinnasta. Tämä lisäisi työnhaun avoimuutta, sillä luultavasti valinnoista ilmoitettaisiin hakijoille nykyistä useammin. Tällöin syrjintä tulisi helpommin esiin.
Hyvitys ja sen määrä
Nykyisen yhdenvertaisuuslain perusteella määrätyt hyvitykset ovat jääneet tasa-arvolain perusteella määrättyjä hyvityksiä selkeästi pienemmiksi. Tämä on todettu myös oikeusministeriön luonnoksessa, jossa todetaan, että ehdotetun yhdenvertaisuuslain ja tasa-arvolain perusteella määrättävien hyvitysten ”tulisi samantyyppisissä tapauksissa olla kutakuinkin samansuuruisia”. Tämä on oikeansuuntainen ohje lainsäätäjältä. On kuitenkin vielä syytä korostaa, että hyvitysten on oltava tarpeeksi tehokkaita. Myös työmarkkinajärjestöjen ja Suomen Yrittäjien 5.10.2009 päivätyssä kannanotossa on esitetty vaatimus tarpeeksi tehokkaista seuraamuksista.
Oikeusministeriön luonnoksessa on pyritty selkeyttämään hyvityksen ja palvelussuhdelakien mukaisen vahingonkorvauksen yhteensovittamista. Tämä on oikeansuuntainen pyrkimys. Esitetty yhteensovittaminen johtaa toteutuessaan kuitenkin hyvin todennäköisesti siihen, että yhdenvertai-suuslain mukaista hyvitystä ei tuomita maksettavaksi juuri lainkaan, vaan se sisällytetään osaksi muuta mahdollisesti samasta teosta tuomittavaa vahingonkorvausta (ks. nykyisestä oikeuskäytännöstä esim. RHO 29.6.2012 nro 574). Seuraamus ei tällöin ole enää direktiivien tarkoittamalla tavalla tehokas, oikeasuhtainen ja varoittava.
Palvelussuhdelakien esimerkiksi työsopimuslain (55/2001) 12 luvun 2 §:n mukainen korvaus on luonteeltaan kokonaiskorvaus, jota tuomioistuimet eivät saa jakaa aineettomaan ja aineelliseen osaan. Eduskunta poisti tämän mahdollisuuden käsitellessään työsopimuslakia koskevaa hallituksen esitystä HE 157/2000 (ks. työsopimuslakia koskevan esityksen 12 luvun 2 §:n 4 momentti, jota ei voimaansaatetussa työsopimuslaissa enää ole). Koska jakoa ei saa tehdä, uhrin on mahdotonta selvittää, onko määrätty hyvitys ollut hyvitystä koskevien säännösten ja direktiivien mukaista. Jos yhteensovittaminen sallittaisiin palvelussuhdelakien mukaisten korvauksien aineettomien osien kanssa, työsopimuslain 12 luvun 2 §:ään ja vastaaviin muiden palvelussuhdelakien pykäliin tulisi kirjata, että korvaus on aina jaettava aineettomaan ja aineelliseen osaan.
Syrjintä saattaa olla paitsi yhdenvertaisuuslain myös tasa-arvolain mukaista syrjintää tai täyttää työsyrjinnän tunnusmerkistön, jolloin vahingonkorvauslaki tulee sovellettavaksi. Näitä tilanteita ei luonnoksessa kuitenkaan ole otettu huomioon. Eri lakien perusteella määrättyjä korvauksia on näin ollen käsiteltävä eri tavalla, mikä saattaa aiheuttaa ongelmia oikeuskäytännössä. Niin kauan kuin eri korvauksia käsitellään eri tavalla, lainsäädäntöön ei ole syytä tehdä muutoksia.
Tasa-arvolain samoin kuin yhteistoimintaa koskevien lakien rikkomisesta säädetyt hyvitykset ovat verottomia (ks. yhteistoimintarikkomusten osalta tuloverolain (1992/1535) 80 § 8 kohta). Myös yhdenvertaisuuslain rikkomisesta määrättävän hyvityksen on oltava veroton. Verottomuuteen on joka tapauksessa otettava kantaa, sillä nykyinen tilanne on epäselvä ja aiheuttaa epävarmuutta (ks. tästä KHO 26.5.2011 nro 1408).
Moniperusteiseen syrjintään puuttuminen
Oikeusministeriön luonnoksessa ei ole määritelty toimivaltaista viranomaista eikä lainsäädännön soveltamista tapauksissa, joissa moniperusteinen tai risteävä syrjintä liittyvät sekä yhdenvertaisuuslain että tasa-arvolain syrjintäperusteisiin. Nämä tilanteet tulisi määritellä.
Hyvitykseen oikeutetut ja kohtuullisten mukautusten tekemiseen velvoitetut
Nykyisin voimassa olevan yhdenvertaisuuslain mukaan hyvitys voidaan määrätä työn teettäjälle. Myös kohtuullisten mukautusten järjestämisvelvollisuus koskee työn teettäjää. Oikeusministeriön luonnoksessa ei työn teettäjää kuitenkaan mainita, vaikka oikeustilaa ei tältä osin ole tarkoitus muuttaa.
Epäselvyyksien välttämiseksi on syytä todeta, että myös ammatinharjoittajilla ja vastaavilla on oikeus hyvitykseen kuten nykyisinkin. Asiasta säädettäessä on otettava huomioon myös pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma, jossa on kiinnitetty huomiota ns. itsensä työllistävien ongelmiin ja sovittu asiaa koskevasta kehittämishankkeesta (s. 66).
Valvonta
Oikeusministeriön luonnoksessa esitetään tasa-arvo- ja syrjintälautakuntien yhdistämistä. Työelämän asioista käsiteltäessä on turvattava työelämän tuntemus.
Yhdenvertaisuusasioiden neuvottelukunta
Oikeusministeriön luonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi yhdenvertaisuusasioille oma neuvottelukunta. Neuvottelukunnan tehtävistä, kokoonpanosta ja toiminnasta ehdotetaan säädettäväksi tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tässä kohtaa olisi hyvä ohjeistaa asetuksen laatijaa tarpeesta perustaa neuvottelukuntaan työelämälle ja muille elämänaloille omia jaostoja tai vastaavia (ks. työmarkkinajärjestöjen ja Suomen Yrittäjien 5.10.2009 päivätty kannanotto).
Tasapuolinen kohtelu
Oikeusministeriön luonnoksessa palvelussuhdelakeja esitetään muutettavaksi siten, että tasapuolisesta kohtelusta poikkeamiseen oikeuttavat tehtävä ja asema muutettaisiin hyväksyttäviksi perusteiksi. Hyväksyttäviä perusteita ei kuitenkaan ole tarpeeksi tarkkarajaisesti määritelty. Hyväksyttävä peruste väljenisi ja jäisi oikeuskäytännön varaan. On selvää, että tällainen säännös aiheuttaisi epätietoisuutta ja lukuisia oikeudenkäyntejä.
Vastustamme esitettyä muutosta. Mitään tarvetta tai asiallista perustetta säännöksen muuttamiselle ei ole. Esitys on merkittävä heikennys työntekijöiden tasapuolisen kohtelun vaatimukseen. Työmarkkinajärjestöt eivät ole tällaisesta sopineet.
Luonnoksen perustelujen mukaan työnantajan pitäisi toteuttaa tasapuolinen kohtelu kohtuullisessa ajassa. Kriteeri on aivan liian väljiä. Säännökseen on selkeästi kirjattava, että esimerkiksi liikkeen luovutustapauksissa ja muissa tilanteissa, joissa työntekijät tekevät samaa tai samankaltaista työtä, työnantajan on toteutettava samapalkkaisuus ja poistettava muu perusteeton epätasapuolinen kohtelu viivytyksettä. Mahdollisuuksien mukaan tai kohtuullisen ajan kuluessa on aivan liian väljä oikeusohje.
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry