Maahanmuuttohallinnon ja maahanmuuttoviraston toiminnan kehittäminen
Sisäasiainministeriö
Maahanmuutto-osasto
PL 26
00023 Valtioneuvosto
Lausuntopyyntö SM091:00/2007
Sisäasiainministeriö on pyytänyt lausuntoa maahanmuuttohallinnon ja maahanmuuttoviraston toiminnan kehittämistä selvittäneen selvitysmies Ole Norrbackin ehdotuksista. Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry esittää lausuntonaan seuraavaa.
Yleistä
SAK:n jäsenliittojen jäseninä on tällä hetkellä noin 11 000 maahanmuuttajataustaista työntekijää. SAK pitää tärkeänä oikeudenmukaista ja turvallista työelämää kaikille työntekijöille. Ulkomaalaiset työntekijät ovat tervetulleita suomalaiseen työelämään Suomessa noudatettavilla työehdoilla. Väärinkäytösten ja epäoikeudenmukaisuuksien estämiseksi on kuitenkin huolehdittava riittävästä etu- ja jälkikäteisvalvonnasta ja eri osapuolten yhteistyöstä.
Maahanmuuttoviraston tulee toiminnassaan pyrkiä tehokkaaseen ja oikeudenmukaiseen palveluun. Toiminnan tulee olla avointa ja päätöksenteon läpinäkyvää. Viraston on annettava maahanmuuttajien tarvitsemia palveluita ja toimittava siten, että maahanmuuttajien kotoutuminen edistyy ja maahanmuuttajien mahdollisuudet päästä suomalaisilla ehdoilla Suomen työmarkkinoille paranevat. Tämä edellyttää mm. hyvää yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa.
Viraston on toimittava niiden esteiden purkamiseksi, joita maassa jo asuvat maahanmuuttajat kohtaavat hakiessaan työtä. Työperäisen maahanmuuton mahdollinen lisääminen edellyttää työolojen ja työehtojen valvonnan parantamista ja resurssien lisäämistä. Jos työlupien saatavuusharkintaa lievennetään, on samanaikaisesti laajennettava työehtojen ennakkovalvontaa kattamaan kaikki EU:n ulkopuolelta tuleva maahanmuutto.
Suomeen tulevat työntekijät eivät ole pelkkää työvoimaa, vaan asukkaita, jotka tuovat usein mukanaan perheensä. Tämä merkitsee sitä, että heillä on oikeus samoihin palveluihin kuin muilla suomalaisilla. Maahanmuuttajat tarvitsevat opastusta ja tiedotusta suomalaisen yhteiskunnan pelisäännöistä. Suomessa jo asuvien maahanmuuttajien työllistymistä on tuettava nykyistä enemmän muun muassa paremmilla työvoimapalveluilla sekä vaikuttamalla asenteisiin.
Työntekijöiden rekrytointi ulkomailta tulisi tapahtua koordinoidusti. Suomen työelämästä on oltava riittävästi tietoa mm. Suomen suurlähetystöissä ja mahdollisesti joihinkin maihin perustettavissa rekrytointipisteissä. IOM:llä (International Organisation for Migration) on Norjassa projekti, jossa Norjaan töihin meneville 30 puolalaiselle rakennustyöntekijälle kerrotaan norjalaisesta yhteiskunnasta, työmarkkinoista, työsuhteen ehdoista yms. Tällaista on harkittava myös Suomessa.
Ulkomaalaisten työntekijöiden huonoista työoloista on paljon tietoa. Myös SAK:n liittojen kokemuksen mukaan tavallista enemmän selviteltäviä ongelmia liittyy ulkomaalaisten työntekijöiden työsuhteisiin. Työsuojelupiirien valvonnan resursseja lisättiin muutama vuosi sitten ja valvonnan tulokset osoittavat, että tarvetta on edelleen lisätä valvonnan voimavaroja. Myös mahdollisuuksia saada tietoja työntekijöitä tänne lähettävistä ulkomaisista yrityksistä tulee lisätä.
Työsuhteen ehtojen valvontaa on tehostettava. Tämä koskee sekä kansallista valvontaa (työsuojelupiirit ja työmarkkinajärjestöt) että kansainvälistä valvontaa. Käytännössä tämä tarkoittaa paitsi sitä, että työsuojelupiirien toiminta turvataan, myös sitä, että ammattiliittojen mahdollisuuksia hoitaa ulkomaalaisten työntekijöiden etuja parannetaan.
Muutosesitykset hallintoon
Selvitysmies esittää laajoja muutoksia työvoiman maahanmuuton ja kotouttamisen hallinnolliseen rakenteeseen. Lähtökohtana on asioiden keskittäminen maahanmuuttovirastoon. Tähän asti kohtuullisen hajanaisen hallintojärjestelmän ajantasaistaminen on järkevää.
Hallintouudistuksia tehtäessä on kuitenkin varmistuttava siitä, että maahanmuuttovirastolle siirretään vain sellaiset tehtävät, jotka sille kuuluvat, ja jossa sillä on osaamista. On oltava tarkka sen suhteen, ettei maahanmuuttoviraston tehtäviin siirretä asioita, jotka kuuluvat luontevammin ministeriön tehtäviin. Tällaisia tehtäviä ovat muun muassa hallinnonalan toimintapolitiikka ja lupapolitiikan kehittäminen.
SAK:n mielestä maahanmuuttovirasto ei voi yksinään ottaa vastuuta kotouttamisesta ja siihen liittyvien palvelujen järjestämisestä eikä työllisyyden edistämisestä maahanmuuttajille, koska virastolla ei ole riittävää osaamista työvoimatarpeiden arvioinnissa ja opetusasioissa. Etnisten suhteiden hoitamisen ja kaiken turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten vastaanottoon liittyvien toimien keskittäminen sisäasiainministeriön hallinnonalalla pelkästään maahanmuuttovirastoon ei vaikuta myöskään loppuun asti perustellulta. Sisäasianministeriön ja maahanmuuttoviraston välisen tehtävänjaon lisäksi olisikin hyvä pitää mielessä myös muut keskeiset maahanmuuttopolitiikkaa harjoittavat toimijat.
Uudistuksia tehtäessä olisi myös kiinnitettävä entistäkin enemmän huomiota asiakkaan näkökulmaan. Onkin myönteistä, että esityksessä mainitaan tarve parantaa maahanmuuttoviraston palvelukykyä ja lisätä sen avoimuutta.
Selvityksessä esitetään useita toimenpiteitä (esim. työlupayksiköiden työntekijöiden siirrot maahanmuuttovirastoon, ulkoasianministeriön viisumiasioiden tehtävien siirrot maahanmuuttovirastoon, työvoimatoimistojen/TE-keskusten kotouttamiseen liittyvien tehtävien siirtäminen osittain maahanmuuttovirastoon jne.), jotka vaikuttaisivat voimakkaasti työntekijöiden tehtäviin ja jopa siirtäisivät heidän tehtäviä ministeriöstä ja paikkakunnasta toiseen sisäasiainministeriön, ulkoasiainministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön välillä. Tällaiset muutokset edellyttävät ministeriöiden välisen yhteistyön lisäksi työntekijöiden kuulemista ja heidän näkökantansa huomioimista ja työpaikkojen pysymisen takaamista.
Työvoiman maahanmuutosta
Selvitysmiehen esityksissä lähdetään siitä, että työlupien myöntämisessä työvoiman saatavuusharkinnasta luovutaan. SAK toistaa kantansa siitä, että saatavuusharkinnasta luopuminen edellyttää kattavaa työehtojen ennakkovalvontaa sekä parempaa työehtojen jälkivalvontaa. Mikäli saatavuusharkinnasta luovutaan, on se tehtävä asteittain ja siten, että säilytetään mahdollisuus palata saatavuusharkintaan mikäli työllisyystilanne sitä edellyttää.
Kun EU:n laajentumiseen liittyen Suomessa luovuttiin työvoiman vapaan liikkuvuuden siirtymäajoista, oli päätöksen keskeisenä osana ulkomaalaisten työntekijöiden työehtojen valvonnan lisääminen. Sittemmin on kaikessa hiljaisuudessa ajettu alas keskusrikospoliisin ulkomaalaisen työvoiman tutkintayksikkö PUT ja työsuojelupiirien valvonnan voimavaroja ollaan merkittävästi vähentämässä osana valtion tuottavuusohjelmaa. Ammattiliittojen valvontamahdollisuuksia ei ole lisätty. Tiedossa on, että ulkomaalaisten työntekijöiden työehdoissa on huomattavasti useammin epäkohtia kuin muiden työntekijöiden. SAK:laisten luottamusmiesten mukaan ulkomaalaisen euro voi olla noin 45 senttiä.
Edellä olevan vuoksi SAK joutuu harkitsemaan uudelleen aiempaa myönteistä suhtautumistaan ulkomaalaisen työvoiman maahanmuuttoon ja rekrytointiin. Muun muassa työntekijöiden oleskelulupajärjestelmän uudistamishankkeen valmistelutyöryhmässä ovat keskusrikospoliisin ja rajavartiolaitoksen edustajat ilmaisseet vakavan huolensa nykyisten valvontaresurssien riittämättömyydestä. Vaarana on, että Suomeen luodaan kahdet työmarkkinat, joilla ulkomaalaisia työntekijöitä käytetään häikäilemättä hyväksi. Työperäisestä maahanmuutosta tulee tällöin työperäistä hyväksikäyttöä.
SAK:n mielestä keskusrikospoliisin henkilöstövoimavarat ulkomaalaisen työvoiman valvonnassa on jatkossakin turvattava kohdennetusti eikä työsuojelupiirien valvontaa saa missään tapauksessa vähentää. Lisäksi on taattava se, että mahdollisten muutosten seurauksena maahanmuuttovirastossa työlupa-asioita on hoitamassa ammattitaitoinen ja riittävä henkilöstö.
Erityisesti SAK on huolissaan työehtojen ennakkovalvontaan suunnattujen resurssien riittävyydestä. Selvitysmiehen ehdotuksissa ei kuitenkaan ole lainkaan esitystä toimenpiteiksi työehtojen ennakkovalvonnan tehostamisesta ja laajentamisesta. Työlupien myöntäminen maahanmuuttovirastossa ehdotuksen 9 mukaisesti edellyttää kuitenkin riittäviä voimavaroja ennakkovalvontaan. Ehdotus 10 työehtojen jälkivalvonnan tehostamiseksi on kannatettava. Ehdotuksessa 11 asetettu viikon määräaika oleskeluluvan ratkaisemiseksi herättää epäilyjä siitä, ehditäänkö tässä ajassa varmistaa työehtojen asianmukaisuus. Aikaa voitaneen pitää tavoitteena, mutta keskeistä ei ole aikajänne vaan se, että oleskelulupa-asiat mukaan lukien työehtojen, työnantajavelvoitteiden ja työsopimusten noudattamiseen liittyvät asiat on selvitetty ennen kuin lupa voidaan myöntää. Ehdotukseen 12 liittyen SAK toteaa, että palkan pitää ensisijaisesti olla sen tasoinen (TES:n mukainen), että sillä tulee Suomessa toimeen.
Myös ammattiliitojen mahdollisuuksia hoitaa ulkomaalaisten työntekijöiden etuja on parannettava. Parhaiten tämä toteutuu säätämällä ammattiliitoille kanneoikeus työnantajan laiminlyödessä työehtojen noudattamisen.
Maahanmuuttopoliittisen ohjelman mukaisesti tarvittavan työvoiman lisäämisestä johtuvaa yhteistyötä on lisättävä tarvittaessa EU-maiden ja lähialueiden kanssa. Tähän listaan eivät SAK:n mielestä kuitenkaan kuulu maat, jotka harjoittavat mm. aggressiivista kansalaistensa työntekijöiksi välittämistä ”länsimaihin”.
Muut ehdotukset
SAK kannattaa ehdotuksen 25 periaatetta siitä, että työnantajat vastaavat pääosin rekrytoinnin ja koulutuksen kustannuksista. Erityisesti rekrytoinnin ja koulutuksen kustannusten lähtömaassa tulee kuulua jatkossakin yksinomaan työnantajalle. Rekrytoinnissa tulee myös noudattaa eettisiä periaatteita. SAK kannattaa ehdotuksen 26 ajatusta siitä, että on lisättävä realististen tietojen antamista Suomen työelämästä, työntekijän oikeuksista sekä verotuksesta ja työhön liittyvästä sosiaaliturvasta. Asianmukaiselle tiedolle on suuri tarve. SAK:lla on tästä myönteisiä kokemuksia Tallinnan infopisteen ylläpitäjänä.
Ehdotus 3 maahanmuuttoviraston tulosindikaattoreiksi sisältää tärkeitä asioita. Näihin pitäisi lisätä myös sellaiset indikaattorit, joilla voidaan mitata sitä, miten maahanmuuttajalle tarjotaan palveluja ja minkälainen mahdollisuus hänellä on niitä käyttää. Myös maahanmuuttajien työolojen tasoon ja havaittuihin epäkohtiin liittyviä indikaattoreita tulisi ottaa mukaan. Sektoriviranomaisen vastuu yleisen neuvontapalvelun kehittämisestä ja yhteiskuntaan ohjaavan opastusaineiston tuottamisesta pitäisi näkyä myös indikaattorilistassa. Oleellinen kysymys on myös indikaattoreita luotaessa se, miten niitä voidaan mitata ja tietoa kerätä. Tämän vuoksi yhteistyö ja selkeä työnjako Tilastokeskuksen ja erityisesti työvoimapoliittisen vetovoimaindikaattorin osalta työ- ja elinkeinoministeriön kanssa on välttämätöntä tämän ehdotuksen onnistumiseksi.
Ehdotus 4 on vaikutuksiltaan erittäin laaja-alainen ja sitä on vaikea arvioida tämän yleisluontoisen raportin pohjalta.
Jos oleskelulupajärjestelmää uudistetaan, selvityksessä esitetyn mukaisesti tarvitaan maahanmuuttovirastoon runsaasti osaamista työnantajavelvoitteiden, toimeentuloedellytysten ja työsopimusten täyttymisen arviointiin työlupia käsiteltäessä. Tätä osaamista on erityisesti työvoimatoimistojen työlupayksiköissä. Jos oleskelulupajärjestelmää uudistetaan siten, että työlupien yhteydessä ennakkovalvonta tapahtuu maahanmuuttovirastossa, on sinne taattava riittävät ja ammattitaitoiset resurssit.
Ehdotusten 6-8 onnistuminen tulee riippumaan yhteistyöstä muiden keskeisten toimijoiden kanssa kuten sosiaali- ja terveysministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön kanssa.
Ulkomaalaisasioiden sähköisen asiankäsittelyjärjestelmän (UMA) käyttöönotto olisi priorisoitava toimenpiteiden kärkeen siten, että kaikki keskeiset tahot otetaan huomioon järjestelmää kehitettäessä. Näitä tahoja ovat ainakin työsuojelupiirit, TEM ja veroviranomaiset.
Kotouttamisesta SAK toteaa, että kunnille ja työnantajille kuuluva vastuu työntekijän kotouttamisesta ei ole toiminut riittävän hyvin ja tällä sektorilla riittää parannettavaa. Työvoiman maahanmuuttoa lisättäessä olisi ensin varmistuttava siitä, että kunnat ovat valmiit vastaamaan laajenevaan kysyntään ja eri kulttuureista ja kielialueilta tulevien palvelutarpeisiin. Maahanmuuttajien kotouttamiskoulutuksen organisointia ja sisältöä tulee tarkastella uudelleen.
Tätä koulutusta pitää tarjota kaikille maahanmuuttajille. Nykyisellään koulutusta saa työvoimatoimiston kautta työttömäksi ilmoittautunut maahanmuuttaja. Työhallinto on myös suuri ammatillisen koulutuksen järjestäjä maahanmuuttajille. Ehdotuksen 30 mukainen kotouttamisen toimeenpanovastuu on ensisijaisesti kunnilla. Jos maahanmuuttajien määrä otetaan valtionosuuskriteeriksi, on valvottava sitä, että kunnat myös käyttävät lisävoimavarat maahanmuuttajien hyväksi. Ehdotuksen 31 mukaista maahanmuuttoasioiden järjestämistä aluehallinnon uudistamishankkeen puitteissa on arvioitava sen jälkeen kun aluehallinnon uudistamishanke on toteuttamisvaiheessa.
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry