Luonnos ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevista valtakunnallisista linjauksista

Työ- ja elinkeinoministeriölle

Viite: Dnro TEM/922/00.06.02/2012

Aikataulusta ja prosessista

Työlupalinjausten uudistamiseen olisi pitänyt käyttää pidempää valmisteluaikaa sekä työmarkkinaosapuolten olisi pitänyt kunnolla osallistua linjausten laadintaan. Nykyinen prosessi ei täytä ulkomaalaislain 71§:n kirjausta, jonka mukaan työmarkkinaosapuolet osallistuvat valtakunnallisten linjausten laadintaan.

Linjausten uudistus on laitettu kansainvälisen työnvälityksen koordinaatiotyöryhmän asialistalle. Ryhmän ensimmäinen kokous oli täynnä asiaa, minkä vuoksi linjausten käsittelylle jäi vähän aikaa. Linjausten uudistamisesta annettuja lausuntoja on syytä mielestämme käsitellä uudelleen ryhmän kokouksessa, ennen kuin linjaukset esitellään lausuntokierroksen pohjalta valtioneuvostolle.

Uudistettu valtakunnallinen työlupalinjaus tulee laittaa helposti löydettävään paikkaan ministeriön nettisivuille ja uuden linjauksen sisältö tulee viestittää mahdollisimman selkeästi alueellisia linjauksia valmisteleville ELY-keskuksille. Olemme tänä keväänä seuranneet Uudenmaan ELY:ssä alueellisen työlupalinjauksen uudistamisprosessia, joka ei täyttänyt mielestämme juuri työmarkkinaosapuolten osallistumisen osalta ulkomaalaislain edellytyksiä ja jossa oltiin käsittelemässä valtakunnallisiin linjauksiin kuuluvia asioita.

Yleistä Suomen työmarkkinoiden muutoksesta

Suomen työmarkkinat ovat suuressa muutoksessa. Suuret ikäluokat poistuvat suomalaisilta työmarkkinoilta ja tämän on ennustettu johtavan työvoimapulaan. Tilastokeskuksen kehittämispäällikön Pekka Myrskylän selvityksen mukaan Suomesta on 20 viime vuoden aikana kadonnut 453 000 perusasteen työpaikkaa. Samana ajanjaksona Suomeen on syntynyt noin 456 000 uutta työpaikkaa perusastetta korkeamman osaamistason tehtäviin. Rakenteellinen, pitkäaikainen työttömyys on edelleen korkealla tasolla. Lisäksi arviolta noin 110 000 20-29-vuotiasta nuorta on vailla peruskoulun jälkeistä tutkintoa. Näistä nuorista noin 50 000 on työttömänä tai kokonaan työmarkkinoiden ulkopuolella.

Myrskylän mukaan matalan koulutustason työpaikoista saatetaan tänä päivänä käydä työmarkkinoilla kaikkein kovinta taistelua. Tämä muodostaa kontekstin, jonka mukaisesti ulkomaisen työvoiman käyttöä ja tarvetta Suomessa tulee tarkastella. Suomi tarvitsee osaavaa työvoimaa sellaisille erityisen osaamisen aloille ja alueille, joissa on odotettavissa työvoimapulaa. Sellaisissa työtehtävissä, joissa ei edellytetä korkeaa osaamista tai erityisiä kelpoisuusehtoja, tulisi ulkomaisen työvoiman käytölle muodostaa korkea kynnys. Keskeinen kysymys on miten Suomessa asuvien ja Suomeen tulevien työntekijöiden oikeudet turvataan – ulkomaisten työntekijöiden väärinkäyttötapaukset ovat yleistyneet ja pahimmillaan esiintyy ihmiskauppaa.

Ennakointi

Linjauksia uudistettaessa tulisi käydä keskustelua siitä, miten työvoimatarpeiden ennakointiosaamista voitaisiin parantaa. Työnantajat perustelevat alueellisten työlupalinjausten muuttamista äkillisesti muuttuneilla työvoimatarpeilla. Kuitenkin on perusteltua väittää, että monet toimialat ja ammatit ovat sellaisia, joiden työvoiman tulevan tarpeen voi ennakoida jopa vuosiksi eteenpäin.

Todellisten työvoimatarpeiden ennakointi ei ole tähän saakka ollut riittävän tarkka ja läpinäkyvä – liian usein arvioita ulkomaalaisen työvoiman kysynnästä ohjaavat pelkät eläkkeelle jäävien määrät ja avoimet työpaikat. Työvoimatarpeista tarvitaan realistien arvio niin lyhyellä kuin pitkällä aikavälillä. Arvion tekemiseen tarvitaan mukaan työvoimahallintoa ja työmarkkinaosapuolia. Tilastollista seurantaa on parannettava. Puuttuu myös tieto siitä, mistä ulkomaisen työvoiman rekrytointitarpeet johtuvat: huonoista työehdoista, palkkakustannusten minimoinnista vai aidosta työvoimapulasta.

Eettiset pelisäännöt

Rekrytoinnissa pitää noudattaa eettisiä periaatteita ja ottaa huomioon lähtömaa. Oman maan työvoimapulaa ei saa siirtää köyhempiin maihin rekrytoimalla kehitysmaiden ammattitaitoinen työvoima.

Julkisen sektorin aktiivinen rekrytointirooli maihin, jossa on korruptiota ja ihmisoikeusongelmia on erittäin kyseenalaista, kuten Vietnam-kokeilu osoitti. PAMim kokemukset SOL:in Kouvolan ”Chinatownin” kanssa vahvistavat tätä näkökulmaa. Ulkomaisten työntekijöiden työehtoja on poljettu ja on esiintynyt varsinaista ihmiskauppaa.

On myös eettisesti ongelmallista rekrytoida EU- ja ETA-maiden ulkopuolelta työvoimaa äkillisten työvoiman muutostarpeiden vuoksi. Voidaanko äkillisen tarpeen syntymisen kautta luoda maahan muuttavalle ihmisille ja heidän perheilleen pysyvyyttä? Tämän vuoksi on tärkeää, että valtakunnallisia ja alueellisia linjauksia käsittelevät samat tahot, joiden vastuulla on myös maahanmuuttajien kotouttamistoiminta.

Maahanmuuttajien kotouttaminen

Suomessa asuvien maahanmuuttajien työttömyys on huomattavasti korkeampaa kuin kantaväestön, mikä kertoo siitä, että suomalainen yhteiskunta ei ole onnistunut kotouttamistoiminnassaan parhaalla mahdollisella tavalla. Rekrytoitaessa kolmansista maista pitää kiinnittää huomiota Suomessa jo olevaan ulkomaiseen työvoimaan ja tukea sen kouluttautumista ja sijoittumista aloille, joilla työvoimaa tarvitaan.

Valtakunnallisten linjausten tarkoitus

Linjausten tarkoitus ja suhde alueellisiin linjauksiin on jaettu uusissa linjauksissa useampaan erilliseen kappaleeseen, mikä parantaa valtakunnallisten linjausten käytettävyyttä. 1. luvun kolmas kappale on uutta tekstiä ja siinä konkretisoidaan valtakunnallisten linjausten merkitys työluvan myöntämisessä. Onkin tärkeää, että linjaukset kytketään työlupien myöntämisen perustyöhön. Valtakunnalliset linjaukset muodostavat koko valtakuntaa koskevan kehikon työluville, jota alueelliset linjaukset täydentävät.

Vuoden 2005 linjauksen 1. luvussa viitattiin ulkomaalaislain 71§:ään seuraavasti: ”Lain 71§:ssä säädetään yhteistyöstä työmarkkinajärjestöjen kanssa. Säännöksen mukaan työmarkkinaosapuolet osallistuvat työntekijän oleskelulupien myöntämiskäytäntöjen seurantaan ja arviointiin sekä ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevien valtakunnallisten ja alueellisten linjausten laadintaan”. Uusissa linjauksissa tätä lain kohtaa ei avata. Tämä on kuitenkin tarpeellinen muistutus linjauksien pohjalta työtään tekeville henkilöille siitä roolista, jonka lainsäätäjä on katsonut työmarkkinaosapuolille kuuluvan tässä asiassa, joten tämä viittaus pitää lisätä.

Valtakunnalliset linjaukset

Ulkomailta rekrytointiin liittyvä neuvonta

Rekrytointi kolmansista maista tulee olemaan haaste TE-hallinnon kansainvälisten työvoimapalvelujen kehittämiselle (resurssit, neuvojien koulutus). Työnantajille se merkitsisi sitä, että he voivat saada työ- ja elinkeinohallinnolta rekrytointipalvelua rekrytoidessaan työvoimaa kolmansista maista, mikäli rekrytointi suuntautuu kansainvälisen rekrytoinnin hankkeiden (johon on suunnattu julkisia voimavaroja) kattamille alueille. Tämä on ongelmallista, joten emme kannata sitä, että Suomi valikoi muutaman lähtömaan, jonka työvoiman tarjontaa se edesauttaa. Olemme huolissamme pyrkimyksestä kahdenväliseen yhteistyöhön työvoiman maahanmuuttoon liittyvissä kysymyksissä eritoten maiden kanssa, jotka ovat autoritäärisiä ja korruptoituneita eivätkö kunnioita yleisiä ihmis- eikä työntekijöiden oikeuksia.

Rekrytoitaville pitäisi järjestää omassa lähtömaissa tietoa ja opastusta tarjottavasta työpaikasta, työtehtävistä, kielitaito- ja ammattipätevyysvaatimuksista, työsuhteen ehdoista, suomalaisen työelämän pelisäänöistä, oikeuksista ja velvollisuuksista ja suomalaisesta yhteiskunnasta kokonaisuudessaan. Opastuksen järjestämisen pitäisi olla etupäässä työnantajan/yrityksen vastuulla, mutta viranomaisten pitäisi varmistaa että tieto on paikkansapitävä (viranomaisvalvonta). Olisi hyvä, että viranomaiset tiedottaisivat koordinoidusti Suomen työoloja koskevista asioista ja että ulkomaiden edustoissa olisi kunnon tietoa Suomen työmarkkinatilanteesta.

Ulkomaisille työntekijöille tulee tarjota Suomessa työpaikalla kunnon perehdytystä työhön sekä kielenopetusta, jolla varmistetaan työtehtävään riittävä kielitaito. Huono kielitaito ei mahdollista työntekijän osallisuutta työyhteisössä ja vaikeuttaa muutenkin elämänhallintaa vieraassa maassa.

Alueelliset linjaukset

Pidämme hyvänä, että uusissa linjauksissa on nostettu esille alueelliset linjaukset omana kokonaisuutenaan. Mietityttää työvoiman saatavuuden arvioinnin osalta toimivaltarajat. TEM:n olisi huolehdittava ohjaavana ministeriönä, että jokaisella ELY-alueella on tarpeeksi usein päivitetty alueellinen linjaus – muussa tapauksessa työlupayksiköiden osaratkaisut eivät ole yhdenvertaisia ja tasapuolisia. Mitä se käytännön työssä oikeasti tarkoittaa? Mikä on kansainvälisen työnvälityksen koordinaatioryhmän rooli tässä työssä?

Työvoiman saatavuuden selvittäminen ja sopivuuden arviointi

Linjausten 2.3. luku muodostaa koko saatavuusharkinnan keskeisimmän sisällön. Ulkomaalaislain 72§:ssä työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää tarkoitettuun työhön sopivan, työmarkkinoilla käytettävissä olevan työvoiman saatavuuden kohtuullisessa ajassa. Pidämme hyvänä että linjauksissa on tarkennettu saatavuuden selvittämisen edellyttävän myös EU- ja ETA-valtioiden kansalaisten huomioon ottamisen sekä Suomessa jo oleskelevat EU- ja ETA-alueen ulkopuolisten valtioiden kansalaiset. Suomessa asuvien maahanmuuttajien onnistunut kotouttaminen on keskeinen haaste koko yhteiskunnalle. Pidämme perusteltuna, että ammatti- ja toimialakohtainen arvio työvoiman saatavuudesta ”kohtuullisessa” ajassa määritellään edelleen ELY-keskusten alueellisissa linjauksissa.

Työvoiman sopivuuden arvioinnista päättää edelleen työnantaja, mikä edellyttää reunaehtojen määrittelyä arvioinnin teolle. Tämän vuoksi valtakunnallisissa linjauksissa on perusteltua määritellä, ettei työnantaja voi asettaa hakemalleen työvoimalle erityisiä edellytyksiä siten, että käytettävissä olevan työvoiman työllistyminen estyy. Toisaalta ei ole perusteltua hakea työvoimaa työmarkkinoilta olennaisesti erilaisilla vaatimuksilla kuin ulkomailta. Linjauksen pitäisi olla selkeä ja sitä pitäisi voida verrata ulkomaalaislain esitöihin. Epäselväksi jää, mikä osa on suoraa lainausta HE:stä ja mikä ei. Linjauksen luonnoksessa on viitattu hallituksen esitykseen (HE 28/2003), jossa on työntekijän sopivuuden arvioinnista. Samassa kappaleessa viitataan olennaisiin edellytyksiin ja yhdenvertaisuuslakiin. Näistä ei kuitenkaan ole esitöissä mitään eikä yhdenvertaisuuslaista voi ollakaan, koska se on säädetty vasta 2004. Luonnoksesta saa kuitenkin sen käsityksen, että esitöissä puhuttaisiin olennaisesti erilaisista ammattitaitovaatimuksista. Viittaus yhdenvertaisuuslakiin jää muutenkin epäselväksi. Tarkoitetaanko tällä sitä, että ulkomaista työvoimaa voidaan ottaa matalammin ammattitaitovaatimuksin kuin kotimaista ja että yhdenvertaisuuslaki legitimoisi tämän?

Miten voidaan ehkäistä syrjintää, jos rekrytoitavan ulkomaisen työvoiman ammattitaitovaatimukset ovat alhaisemmat kuin kotimaisen? Mielestämme kyse ei ole yhdenvertaisuuslain 7 § 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, jos ulkomailta tuodaan Suomeen työntekijöitä, joiden ammattitaito on heikompi kuin täällä jo olevien.

Suurena ongelmana on, että vain murto-osa ulkomaalaisiin kohdistuvista työsyrjintätapauksista tulee esiin ja päättyy oikeuteen. Erityisesti silloin, kun kehittyvistä maista tullaan siivous-, rakennus- tai majoitus- ja ravintola-alalle, logistiikka-alalle, IT-alalle tai marjanpoimintaan. Työntekijät ovat myös saattaneet maksaa työpaikoistaan laittomia välitysmaksuja ja asuneet kelvottomissa asuinolosuhteissa. Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimus nro 181 , jonka Suomi on ratifioinut jo vuonna 1999, kieltää työvälityspalkkiot. Suomi on vastuussa sopimuksen noudattamisesta. On syytä kiireellisesti kehittää tähän toimiva valvontamekanismi.

Toimeentuloedellytys työntekijän oleskeluluvasta

Pidämme hyvänä sitä, että valtakunnallisissa linjauksissa on nostettu esiin osa-aikatyön toimeentuloedellytyksen täyttyminen. Mielestämme ELY-keskuksia voisi velvoittaa vielä tiukemmin määrittelemään omissa linjauksissaan ne toimialat ja ammatit, joilla osa-aikatyö ei palkkatason alhaisuuden takia täytä toimeentuloedellytystä. Osa-aikatyön teettäminen työvoimapulan aloilla lienee jonkinlainen paradoksi, mutta valitettavasti tosiasiallinen tilanne monilla palvelualojen työpaikoilla. Toimeentuloedellytyksen täyttyminen on erittäin tärkeää, jotta varmistutaan ulkomaisen työvoiman (ja mahdollisesti mukana tulleiden perheiden) toimeentulosta Suomessa. Tällä on myös osaltaan vaikutuksia alipalkkauksen torjumiseen.

Työnteon tilapäisyys ja jatkuvaluonteisuus

Hallituksen esityksen mukaan tilapäinen oleskelulupa muuttuisi jatkuvaksi kahden vuoden maassa oleskelun jälkeen, jos luvan myöntämisen edellytykset ovat edelleen voimassa. Ensimmäinen oleskelulupa myönnettäisiin esitöiden mukaan korkeintaan vuodeksi tai korkeintaan kahdeksi vuodeksi, jos kyse on määräaikaisesta sopimuksesta. Linjauksen luonnoksesta saa erilaisen käsityksen.

Luonnoksen tässä kappaleessa viitataan myös oikeuskäytäntöön (”linjaus vastaa oikeuskäytännössä omaksuttua näkemystä”), jota olisi syytä selostaa. Muutoin jää epäselväksi, mitä tässä tarkoitetaan.

Työnantajan kyky huolehtia työnantajavelvoitteistaan

Pidämme hyvänä, että valtakunnallisiin linjauksiin on nostettu uutena kokonaisuutena arviointi työnantajan kyvystä huolehtia työnantajavelvoitteistaan. Tämä lisännee työnantajien halua hoitaa velvoitteensa siten, että edellytykset ulkomaisen työvoiman hankkimiselle myös tulevaisuudessa säilyy.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK

Palvelualojen ammattiliitto PAM ry