Luonnos hallituksen esitykseksi maksuperusteisten lisäeläkkeiden järjestämisestä eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa

Sosiaali- ja terveysministeriö
Vakuutusosasto
PL 33
00023 Valtioneuvosto

Viite: Lausuntopyyntö STM038:00/2008

Asia: Luonnos hallituksen esitykseksi maksuperusteisten lisäeläkkeiden järjestämisestä eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa

Aluksi

Tässä lausunnossa arvioidaan luonnosta hallituksen esitykseksi maksuperusteisten lisäeläkkeiden järjestämisestä eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa lisäeläkelainsäädännön selkeyden ja vakuutettujen etujen turvaamisen näkökulmasta. Arviointia varten kerrataan EU:n lisäeläkerahastodirektiivin antamisen jälkeen tehtyjen lainvalmistelujen vaiheita. Hallituksen esitysluonnoksessa nämä vaiheet ja eduskunnan asiaa koskeva tahto on kuitattu lyhyesti. Lakiluonnoksen perusteluosuudessa lisäeläkerahastodirektiivin toimeenpanoa käsitellään lyhyesti eikä eduskuntakäsittelyn yhteydessä ministeriössä tehdystä lisäeläkkeisiin liittyvästä selvittelytyöstä ole mainintoja.

Lisäeläkkeitä koskevaa lainsäädäntöä valmisteltu viiden vuoden ajan

EU:n lisäeläkerahastodirektiivi annettiin kesäkuussa 2003. Samana vuonna sosiaali- ja terveysministeriössä käynnistettiin vapaaehtoisia lisäeläkkeitä koskeva lainvalmistelu työryhmässä, jossa oli eläkesäätiöiden ja -kassojen edustus. Työmarkkinaosapuolet eivät olleet mukana tässä työryhmässä. Sosiaali- ja terveysministeriön tavoitteena oli tuolloin paitsi direktiivin edellyttäminen lainmuutosten tekeminen myös eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain modernisoiminen implementoinnin määräajan (23.9.2005) puitteissa. Ko. työssä päädyttiin lopulta irrottamaan direktiivin edellyttämät välttämättömät muutokset erilliseksi hallituksen esitykseksi (ns. led 1). Maksuperusteisten lisäeläkkeiden säätely päätettiin tehdä lisäeläkkeitä koskevan kokonaisuudistuksen ja eläkesäätiö- ja kassalakien uudistamisen yhteydessä ns. led 2-vaiheena.

Sosiaali- ja terveysministeriö toimitti eduskunnan talousvaliokunnalle perusteellisen selvityksen, jossa osoitettiin, että maksuperusteisten lisäeläkejärjestelyjen sisällyttäminen vanhoihin säätiö- ja kassalakeihin merkitsisi mittavia lisäyksiä ja muutoksia näiden lakien keskeisiin lukuihin (STM:n muistio 17.11.2005 liitteineen). Eduskunta hyväksyi hallituksen esittämät lait lisäeläkerahastodirektiivin implementoimiseksi lopulta keväällä 2006, ja edellytti samalla, ”että hallitus valmistelee viipymättä vakuutettujen ja työnantajan oikeudet ja velvollisuudet turvaavan, toimivan ja kansainvälisesti kilpailukykyisen eläkerahastolainsäädännön kokonaisuudistuksen.” Eduskunta edellytti siis kokonaisuudistusta, ei pelkästään lakiesitystä maksuperusteisten lisäeläkkeiden hoitamisesta eläkesäätiöissä ja eläkekasoissa. Eduskunta piti kokonaisuudistusta kiireellisenä ja vaati ko. hallituksen esityksen antamista jo syyskuun 2006 loppuun mennessä.

Kesäkuussa 2006 sosiaali- ja terveysministeriön pikatyöryhmässä selvitettiin kokonaisuudistuksen aikataulua ja etenemisvaihtoehtoja. Syyskuussa 2006 eduskunnalle lähettämässään kirjeessä sosiaali- ja terveysministeriö lupasi eduskunnalle, että hallituksen esitys kokonaisuudistuksesta annetaan 30.6.2007 mennessä. Ministeriö käynnisti valmistelun lokakuun 2006 lopulla, jolloin työmarkkinajärjestöjen, Vakuutusvalvontaviraston ja Kilpailuviraston edustajat kutsuttiin ”virkamiesvalmistelun tueksi”.

Joulukuussa 2006 työmarkkinajärjestöjen edustajat toimittivat sosiaali- ja terveysministeriölle yhteisen näkemyksensä uudistuksen päälinjoista ja etenemisestä. Siinä esitettiin kokonaisuudistusta seuraavin periaattein: lisäeläkerahastolaki vapaaehtoisia lisäeläkejärjestelyjä (etuus-, maksu- ja sekajärjestelmät) varten ja työeläkerahastolaki (ei-yhtiömuotoista) TyEL- ja YEL-vakuuttamista varten. Lisäksi esitettiin jo olemassa olevien eläkesäätiöiden ja kassojen toiminnan turvaamista tarkoituksenmukaisella tavalla. Aikataulutavoitteena järjestöt pitivät lakien voimaantuloa 1.1.2008. Tämän esityksen mukaista lainvalmistelua toteutettiin noin vuoden ajan, ja sekä lisäeläkerahastolaista että työeläkerahastolaista oli jo olemassa kehittämiskelpoiset pohjaesitykset. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä tästä valmistelusta kuitenkin yllättäen luovuttiin vuoden 2008 helmikuussa vedoten aikataulusyihin.

Sosiaali- ja terveysministeriö aloitti jälleen uuden valmistelun, jonka tuloksena on nyt lausunnolla oleva hallituksen esitysluonnos. Sen mukaan säädettäisiin laki maksuperusteisten lisäeläkkeiden järjestämisestä eläkesäätiöissä ja -kassoissa. Näin mahdollistettaisiin maksuperusteisten lisäeläkkeiden tarjoaminen nykyisissä A-eläkesäätiöissä ja A-eläkekassoissa sekä lisäksi perustettavissa uusissa lisäeläkerahastoissa, joihin kuitenkin sovellettaisiin ESL:ia ja VKL:ia. Tämä tarkoittaa siis eräänlaisen puitelain säätämistä pelkästään maksuperusteisia lisäeläkkeitä varten sekä vanhojen ESL:n ja VKL:n avaamista. HE-luonnoksen mukaan lait tulisivat voimaan 1.1.2009. Tämä merkitsee myös, että vanhentuneet ESL ja VKL jäisivät edelleen voimaan, ja että eduskunnan pikaisesti edellyttämä koko lisäeläketurvaa koskeva kokonaisuudistus lykkääntyisi edelleen.

SAK:n ja STTK:n kanta hallituksen esitysluonnokseen

Selkeän, vapaaehtoisia etuus-, maksu- ja sekamuotoisia lisäeläkejärjestelyjä koskevan lainsäädännön aikaansaaminen on tärkeää. Tämä asetettiin tavoitteeksi myös työmarkkinajärjestöjen yhteisessä esityksessä joulukuussa 2006. Vapaaehtoisia lisäeläkejärjestelyjä voidaan kehittää lakisääteistä työeläketurvaa täydentävänä turvana.

Nyt pikaisesti valmisteltu ja pelkästään maksuperusteisia lisäeläkkeitä eläkesäätiöiden ja -kassojen järjestäminä koskeva luonnos hallituksen esitykseksi sivuuttaa täysin eduskunnan tahdon. Uusi valmistelu ei ole eduskunnan edellyttämä ja sosiaali- ja terveysministeriön lupaama kokonaisuudistus, joka turvaisi myös vakuutettujen edut ja olisi kansainvälisesti kilpailukykyinen. Todettakoon, että valmistelun eri vaiheissa tapahtuneet yllättävät katkokset ja jo päätettyjen suunnitelmien muutokset ovat viivästyttäneet lainsäädännön saattamista eduskunnan käsittelyyn. Valmistelutapa ei ole missään vaiheessa mahdollistanut syvempää keskustelua ja laaja-alaista arviointia hallituksen esityksen yksityiskohdista. Esimerkiksi oikeusministeriön tai työministeriön edustajat eivät valitettavasti ole osallistuneet epävirallisen työryhmän työhön. Laadukas ja vähänkin merkittävämpi lainvalmistelu edellyttää säännönmukaisesti eri hallinnonalojen hyvää yhteistyötä ja eri näkökohtien monipuolista arviointia.

Edelleen olisi selkeintä valmistella erilliset lait työeläkerahastoista ja lisäeläkejärjestelyistä. Tällöin voitaisiin myös eriyttää lakisääteisen työeläkkeen ja kaikkien vapaaehtoisten lisäeläkejärjestelyjen hoitaminen myös eläkesäätiö- ja kassatyyppisissä eläkerahastoissa. Eriyttäminen on perusteltua työeläkevakuutuksen erityisaseman vuoksi: on johdonmukaista ja selkeää, että lakisääteisen työeläkevakuutuksen järjestämistavasta riippumatta sekä etuus- ja maksuperusteiset sekä sekamuotoiset lisäeläkkeet hoidetaan erillään lakisääteisestä työeläkevakuutuksesta.

Vakuutuskassalain soveltamisalasta olisi tarpeen jo selkeyden vuoksi eriyttää sairaus-, hautaus-, ja eroavustuskassat omaan erilliseen lakiinsa. Asiasta on valmisteltu STM:ssä hallituksen esityksen luonnos jo pari vuotta sitten, mutta se on jätetty jostain syystä tästä esityksestä pois.

Hallituksen esityksen maakohtainen osuus on hyödyllisyyteen nähden turhan laaja ja kuvaa osittain harhaanjohtavasti yksilöllistä eläkevakuutusta, josta esityksessä ei ole kyse. Hallituksen esityksessä voisi kuvata tarkemmin EU:n direktiivihanketta (KOM (2007) 603, jolla olisi toteutuessaan vaikutuksia mm. odotusaikoja tai siirto-oikeutta koskeviin säännöksiin/sääntöihin. Biometrisiä riskejä määritellään perusteluissa välillä (s. 27 ja 29) mm. ”työttömyyteen” liittyviksi riskeiksi ja itse pykälissä työkyvyttömyyteen liittyviksi riskeiksi.

Maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä eläkesäätiöissä ja -kassoissa säätäminen sekä niitä koskevalla erillislailla että ESL:n ja VKL:n avulla merkitsee monimutkaista kokonaisuutta ja ristiinviittauksia. Samoista asioista voi olla erisisältöisiä säännöksiä sekä vanhentuneissa ESL:ssä ja VKL:ssa että esitetyssä uudessa laissa maksuperusteisten lisäeläkkeiden järjestämisestä. Lainsäädäntöä valmisteltaessa ei ole käyty systemaattisesti läpi ja arvioitu ns. ”taustalakeina” toimivien päälakien, ESL:n ja VKL:n säännöksiä ja toimivuutta maksuperusteisissa lisäeläkejärjestelyissä. Lisäksi säännösten perustelut ovat monin paikoin valitettavan niukat ja liian yleiset.

Epäselvä laintila johtanee erilaisiin tulkintoihin eri eläkelaitoksissa. Lisäksi eläkelaitosten säännöt ja maksuperusteisten lisäeläkejärjestelyjen sisällöt tullevat olemaan käytännössä hyvin erilaisia, koska laki antaa vain vähimmäisraameja. Lakiluonnoksessa on delegoitu monet tärkeät asiat eläkelaitoksille. Säännöissä käytännössä määrätään mm., miten vakuutetun rahoitusosuus määräytyy, onko ns. vapaakirja- tai siirto-oikeutta olemassa ja voiko vakuutettu päättää sijoituskohteista. Samalla on huomattava, että esim. eläkesäätiöissä työnantaja päättää käytännössä säännöistä.

Näissä olosuhteissa vakuutetun omalla osaamisella ja tiedoilla on suuri merkitys. Onkin pelättävissä, että vakuutetun on vaikea arvioida etuaan ja mahdollisia riskejä järjestelyyn liittymis/eroamis- tai vaikkapa mahdollisia sijoituspäätöksiä tehdessään.

Hallituksen esityksen yksi keskeinen puute on se, että siinä ei ole kattavasti arvioitu maksuperusteisten lisäeläkejärjestelyjen mahdollisia vaikutuksia, esimerkiksi vakuutetun tai vaikkapa sukupuolen välisen tasa-arvon kannalta. On todennäköistä, että maksuperusteiset lisäeläkejärjestelyt eivät koske koko työntekijäkuntaa, vaan painottunevat enemmän yksityiselle sektorille ja ns. avainhenkilöihin. Esityksessä ei ole arvioitu esimerkiksi mahdollisia taloudellisia vaikutuksia vakuutetulle siinä tilanteessa, kun hän on maksanut lähes 50 % kaikista maksuista ja menettää epäonnistuneen sijoitustoiminnan tai väärinkäytösten takia kaiken.

Maksuperusteisessa lisäeläkejärjestelyssä työnantajalla ei ole lisämaksuvelvollisuutta eläkesäätiötä tai -kassaa kohtaan. Vakuutetuille ei luvata tiettyä lisäeläke-etuuksien tasoa, koska työntekijät kantavat vastuun ja riskin sijoitustoiminnasta ja sen kuluista. Sijoitusriskin siirtäminen työnantajalta työntekijälle merkitsee merkittävää muutosta lisäeläkkeitä koskevan lainsäädäntömme sosiaalipoliittisiin ja työoikeudellisiin periaatteisiin.

Lakiluonnoksessa ei esitetä vakuutettujen asemaa ja vaikutusmahdollisuuksia vahvistavia muutoksia eläkesäätiön tai -kassan hallinnon tai sääntöjen hyväksymisen/muuttamisen osalta. Esimerkiksi eläkesäätiöissä, joita tullee jatkossakin olemaan valtaosa, työnantajan edustajat muodostavat enemmistön. Eläkesäätiöissä ei lain mukaan edellytetä myöskään kassankokousta tai muuta elintä, joka hyväksyisi tilinpäätöksen ja antaisi vastuuvapauden hallitukselle. Asiantilaa ei voi pitää vakuutettujen edun kannalta maksuperusteisissa järjestelyissä riittävänä. Vaikka säännöissä voidaan sopia toisin, näin ei käy, mikäli työnantaja ei sitä halua. Vakuutettujen ja heidän edustajiensa neuvotteluasema ei ole tasavertainen työnantajaan nähden.

Esityksessä ei edellytetä sopimista tai yhteistoimintaneuvottelujen käymistä henkilöstön kanssa maksuperusteisen lisäeläkejärjestelyn aloittamisesta ja ehdoista, vaan järjestely voidaan ottaa käyttöön työnantajan yksipuolisin toimin. Direktiivin lähtökohtana on sopiminen.

SAK ja STTK ovat koko ajan korostaneet, että maksuperusteissa lisäeläkejärjestelmissä on välttämätöntä turvata vakuutettujen vaikutusmahdollisuudet sekä lisäeläkejärjestelyjä perustettaessa että niitä hallinnoitaessa vähintään tasaveroisiksi työnantajien kanssa. Tämä on tärkeää siksi, että maksuperusteisissa järjestelyissä riskin kantavat vakuutetut ja vakuutettujen maksamat vakuutusmaksut tullevat muodostamaan merkittävän osan varoista. Tämä näkökohta on lakiluonnoksessa sivuutettu, sillä lähtökohtana ovat vanhojen säätiö- ja kassalakien etuusperusteisia järjestelyjä koskevat säännökset.

Myöskään tiedonsaantioikeudet eivät ole hallituksen esityksessä turvattu vakuutettujen kannalta kilpailukykyisellä tavalla. Vakuutussopimuslain mukaiset ryhmäeläkevakuutussopimusta koskevat tiedonantovelvoitteet ovat eläkesäätiöitä ja -kassoja ankarampia.

Hallituksen esityksessä ei ole riittävällä tavalla käyty läpi lisäeläkejärjestelyjen toimeenpanoa eläkelaitosten selvitystila- ja konkurssitilanteissa. Sama puute vallitsee sen tilanteen varalta, että esim. eläkesäätiön johtamisessa tai hallinnoimisessa tapahtuisi väärinkäytöksiä, josta aiheutuisi merkittävää taloudellista vahinkoa. Vakuutettujen etu tulee turvata näissä ja vastaavankaltaisissa tilanteissa, ml. yritysjärjestelyissä. Vakuutettujen kannalta on tärkeää, että eläkesäätiöiden ja -kassojen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Valvonnalle tulee järjestää riittävät voimavarat ja toimintaedellytykset. Eläkesäätiöiden ja -kassojen hallinto tulee järjestää hyvän hallintotavan mukaisesti.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry