Lausunto mietinnöstä Tutkimuslaitokset ja tutkimusrahoitus – ehdotus kokonaisuudistukseksi
Valtioneuvoston kanslia
PL 23
00023 Valtioneuvosto
VNK/1318/05/2011
Yleistä
Suomen menestys perustuu laadultaan korkeatasoiseen ja rahoitukseltaan riittävään tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoimintaan. Tästä periaatteesta on pidettävä kiinni myös tutkimuslaitosten rahoituksen ja toiminnan uudistamisessa. Yhteiskunnalliset muutokset edellyttävät tutkimuksen soveltamismahdollisuuksien tunnistamista ja hyvien käytänteiden toteuttamisvelvoitetta.
Esityksessä valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen uudistukseksi painotetaan aivan oikein, että yhteiskuntapoliittisen valmistelun, päätöksenteon ja toimeenpanon tulee perustua tutkittuun tietoon. Tutkimuslaitosten toiminnan pitää myös ennakoida tulevia kysymyksen asetteluja, tukea ajankohtaista päätöksentekoa ja käytäntöä sekä auttaa arvioimaan harjoitettua politiikkaa ja toimintaa.
Ratkaisuna tähän esitetään perustutkimuksen siirtämistä tutkimuslaitoksista yliopistoihin sekä tutkimus- ja arviointitehtävien ulkoistamista. Valtionvirastojen tutkimusrahoituksesta entistä suurempi osa tulisi kilpailutuksen piiriin. Käytännössä tämä tarkoittaisi raportin esityksen mukaan sitä, että puolet tutkimuslaitosten tämän hetkisestä (306 milj. euroa) talousarviorahoituksesta leikattaisiin ja ohjattaisiin tältä osin valtioneuvoston päätöksentekoa tukevaksi tutkimukseksi (30 milj. euroa) ja strategisesti suunnatun tutkimuksen rahoitukseen (kokonaissumma 200 milj. euroa, josta 120 milj. valtiovirastojen tutkimuslaitoksista).
Valtioneuvosto ohjaisi rahoituksen käyttöä Suomen Akatemian alaisen strategisen tutkimuksen neuvoston kautta, jonka jäseninä olisivat: ”yhdeksän tunnustettua tutkijaa ja tutkimuksen asiantuntijaa, jotka edustavat tutkimuksen käyttäjiä, ja joilla on kokemusta laajoista hallinnon, elinkeino- ja muun työelämän ja tutkimuksen muutosten johtamisesta”.
SAK ja STTK arvioivat raportissa esitettyjen tavoitteiden toteutumista tässä lausunnossa suomalaisen työelämän ja hyvinvoinnin näkökulmasta ja erityisesti sen vaikutuksista yhteen ehdotettuun fuusion eli Terveyden ja hyvinvoinnin tutkimus- ja kehittämislaitokseen. SAK ja STTK tuntevat fuusioitavaksi esitettyjen laitosten, erityisesti Työterveyslaitoksen, toiminnan erittäin hyvin. Palkansaajakeskusjärjestöt ovat aktiivisia toimijoita mm. työsuojelu- ja työterveysalan tutkimus- ja palvelutoiminnassa.
Tiedoksi, että lausunnon aiheesta antavat myös palkansaajajärjestöt JHL, Pardia ja Tehy. Toivomme, että ne huomioidaan myös lopullista päätöstä asiasta tehtäessä.
Työterveyslaitoksen toiminta itsenäisenä tutkimuslaitoksena on säilytettävä
Esityksen mukaan tutkimuslaitosten yhdistäminen luo vahvempia laitoksia, vahvistaa tutkimuksen tieteidenvälisyyttä ja monitieteisyyttä, parantaa toiminnan tuottavuutta mm. vapauttamalla resursseja kiinteistä rakenteista ja tutkimuksen tukipalveluista ja auttaa hajanaisen ja päällekkäisen toiminnan karsimisessa. Näin perustellaan mm. sitä, että Työterveyslaitos (TTL), Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) ja mahdollisesti Kansaneläkelaitoksen tutkimusosasto yhdistettäisiin yhdeksi kokonaisuudeksi, Terveyden ja hyvinvoinnin tutkimus- ja kehittämislaitokseksi.
Näiden laitosten tutkimus- ja kehittämistoiminnan laatua ja tehokkuutta edistetään jo nyt sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan tutkimusyhteenliittymässä SOTERKO:ssa. Yhteistyö ja työnjako THL:n ja TTL:n kesken on toimivaa ja selkeää. Kelan omiin, tietosuojalain määrittämiin tietorekistereihin nojautuva tutkimustoiminta, on selkeästi kytketty sosiaaliturvan kehittämiseen ja toimeenpanoon. Vaikka laitosten välisiä päällekkäisyyksiä on etsitty useissa työryhmissä, ei niitä ole löydetty sen jälkeen kun Stakes ja Kansanterveyslaitos fuusioituivat THL:ksi. Siksi esitetyn fuusion mukanaan tuomia synergia- tai mittakaavaetuja ei ole enää saavutettavissa. Päinvastoin, esitetyssä THL:n, TTL:n ja Kelan fuusiossa on riskinä byrokratian lisääntyminen ja epätarkoituksenmukaisten raja-aitojen syntyminen.
SAK ja STTK kiinnittivät raportissa huomiota myös siihen, että se keskittyy pelkästään laitosten tutkimusrooliin ja painottaa tutkimustiedon hyödyntämistä sekä kysyntälähtöisyyttä. Tutkimuslaitoksissa suoritetaan myös asiantuntijatyötä, informaatio-ohjausta ja viranomaistoimintaa. Ainakaan THL:n ja TTL:n osalta raportissa ei ole otettu huomioon sitä, että laitokset eivät ole pelkästään tutkimuslaitoksia. Niillä on runsaasti muutakin toimintaa, jota on monin paikoin vaikea erottaa tutkimuksesta. Samat työntekijät toimivat siis tutkijoina, kehittäjinä ja ministeriöitä, kuntia sekä työpaikkoja ja muita organisaatioita palvelevina asiantuntijoina, kouluttajina ja hyvinvointipalveluiden tuottajina (ammattitautitutkimukset). Tutkimustyö tuottaa tietoa näihin kaikkiin tehtäviin. Tiedon jakamisessa keskeisessä asemassa ovat aluetyöterveyslaitokset.
Raportissa on jäänyt huomioimatta kokonaan myös se, että Työterveyslaitos vastaa erityisesti työelämästä kumpuaviin haasteisiin ja kysyntään. Siinä ei mainita lainkaan, että nykyisellään TTL:llä on vuosittain noin 10 000 yritysasiakasta ja sen toimilla on suoraan vaikutusta noin 300 000 työntekijän hyvinvointiin, terveyteen ja turvallisuuteen sekä epäsuorasti koko työikäiseen väestöön. Nykyisellä rakenteella TTL toimii sekä korkeatasoisen tiedon tuottajana että sen hyödyntäjänä. Tästä se sai kiitosta, kun korkeatasoinen kansainvälinen työryhmä arvioi Työterveyslaitoksen toiminnan 2009. Lisäksi Työterveyslaitos on moniammatillisen työterveyshuoltohenkilöstön ja työpaikkojen toimijoiden kouluttaja.
Hallitusohjelmaan sisältyvän kansallisen työelämän kehittämisstrategian tavoitteena on kehittää suomalaisesta työelämästä Euroopan paras vuoteen 2020 mennessä. Tavoite on erittäin kunnianhimoinen eikä voi toteutua, jos Työterveyslaitos ei ole täysimääräisesti suorittamassa omaa tehtäväänsä. Laitokselle on kaavailtu merkittävä rooli strategian toimeenpanossa, sillä TTL on merkittävä asiantuntija työurien pidentämistavoitteen saavuttamisessa. SAK:n ja STTK:n mielestä esitys voisi johtaa TTL:n tekemän työsuojelu- ja työterveysalan tutkimus- ja palvelutoiminnan loppumiseen kokonaan. Lisäksi budjettileikkaukset vaarantaisivat THL:n tekemän laajan vaikuttamistyön suomalaisten terveyden ja hyvinvoinnin turvaamisessa. Esitetty fuusio ei toisi parannuksia tai lisäarvoa hyvin toimiviin kokonaisuuksiin.
SAK:n ja STTK:n mielestä Työterveyslaitoksen toiminta itsenäisenä tutkimuslaitoksena on turvattava nykyisin voimavaroin. Esitetty tutkimusrahoituksen uudistus ei toimi kaikkien laitosten osalta.
Tavoitteet on mahdollista saavuttaa myös kehittämällä voimakkaasti valtioneuvoston kanslian johdolla ministeriöiden ja tutkimuslaitosten tulosohjausta tai muuttamalla kilpailutetun ja tutkimuslaitosten budjettirahoituksen suhteita maltillisemmin. Strategisemmilla ja pitkäjänteisemmillä tulossopimuksilla olisi myös mahdollista siirtää niiden laitosten panostusta, joissa se on tarkoituksenmukaista, uusille alueille. Joka tapauksessa jatkovalmistelu on tehtävä yhteistoiminnassa tutkimuslaitosten ja niiden henkilöstön ja henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa.
SAK:n ja STTK:n mielestä uudistuksen jatkovalmistelussa on harkittava tarkoin miten tutkimuslaitosten rahoituksen uudelleenjärjestely parantaa tutkimuksen laatua ja varmistaa tutkimuslaitosten muut kehittämis-, koulutus- ja palvelutehtävät.
Henkilöstön asema on turvattava muutoksessa
Esitetty toteuttamisaikataulu on rakenteellisia uudistuksia koskevien ehdotusten laajuus ja vaikutukset ml. henkilöstövaikutukset huomioiden, liian nopea. On muistettava, että osa tarkastelukohteena olevista tutkimuslaitoksista on käynnistänyt toimintansa vasta vuoden 2010 alusta.
Tutkimusrahoituksen kohdentaminen joustavammin tärkeiksi koetuille alueille on sinänsä perusteltua. Henkilöstölle ongelmallinen tavoitteesta tulee kuitenkin silloin, kun se pyritään saavuttamaan ensisijaisesti muuttamalla pysyvä tutkimusrahoitus kilpailutettavaksi rahoitukseksi. Raportin ehdotuksia tehtäessä sen vaikutukset henkilöstöön olisi pitänyt huomioida huomattavasti paremmin ja valmistelu olisi pitänyt tehdä yhteistyössä laitosten ja niiden henkilöstön kanssa.
Esitetty tilaajamalli ja kilpailtavan rahan osuuden kasvattaminen tuottaa epävakaita työsuhteita, koska yleensä rahoituksen määräaikaisuus merkitsee myös määräaikaisia työsuhteita. Todennäköistä on, että nopea muutos johtaisi vähintään useiden satojen työntekijöiden irtisanomiseen ja mittaviin yhteistoiminta-menettelyihin, joissa vaikeasti työllistyvän ikääntyvän henkilöstön asema on heikko. Lisäksi on todennäköistä, että parhaat ja kokeneimmat asiantuntijat siirtyisivät ulkomaille tai täysin muille työelämän alueille. Lopputuloksena olisi laitosten oman osaamisen katoaminen sekä nykyisten tietovarantojen keräämisen, ylläpidon ja hyödyntämisen vaarantuminen. Käytännössä useat tutkimusalueet ajettaisiin alas ja menetettäisiin sellaista asiantuntemusta, jota myös mm. ministeriöt ja työmarkkinajärjestöt hyödyntävät. Esitys muuttaisi täysin valtion henkilöstöpolitiikan suunnan, jonka avulla viime aikoina on onnistuttu vähentämään määräaikaisia työsuhteita.
Raportissa ei oteta huomioon sitä, että tutkimuslaitoksilla on runsaasti erilaisia tehtäviä, jotka eivät ole suoraa tutkimus- ja kehitystoimintaa, ja joita ei voida hoitaa kilpailutuksen kautta (esim. tieto- ja luonnonvarojen kartoitus ja ylläpito, velvoitteet kansainvälisissä verkostoissa, viranomaistehtävät kansallisena akreditointielimenä, koulutus, palvelutoiminta työpaikoilla).
Yhteisrahoitteisissa hankkeissa ulkopuolisen rahoituksen ehtona on, että tutkimuslaitoksen omarahoitus on riittävä (esim. 40 – 50 %). Budjettivarojen leikkaaminen tutkimustoiminnasta, joka siis palvelee suoraan myös tutkimuslaitoksen muuta toimintaa, merkitsee sitä, että omarahoitusosuuden kokoon saaminen vaikeutuisi. Tämän seurauksena tutkimuslaitokset eivät pystyisi osallistumaan kilpailtaviin hankkeisiin. Tämä merkitsisi sitä, että myös ulkopuolisen rahoituksen määrä pienenisi, ja osallistuminen esim. kansainvälisiin ja EU:n tutkimushankkeisiin vähenisi, mikä puolestaan lisäisi paineita irtisanoa asiantuntijoita.
SAK:n ja STTK:n mielestä on ensisijaisen tärkeää, että jatkovalmistelu tehdään yhteistoiminnassa laitosten ja niiden henkilöstön ja henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa.
Yhteiskunnallisen päätöksenteon ja tutkimustarpeista lähtevän tutkimuksen välillä
on säilytettävä tasapaino
Tarkastelua vaatii myös se, miten laajan mandaatin tutkimuslaitosten strategista ohjausta suorittava valtioneuvosto ja sen alainen strateginen neuvosto saa. Avoimen ja eteenpäin katsovan yhteiskunnan edun mukaista on, että tasapaino tieteellisen vapauden eli tutkimuspohjaisen tutkimustarpeista lähtevän tiedon hankinnan ja toisaalta poliittisen päätöksenteon pohjaksi tehtävän tutkimuksen välillä säilyy. Tutkimusta koskevan päätöksenteon ja rahoituksen keskittäminen yhdelle taholle voi osoittautua ongelmalliseksi. Jos yhteiskunnan tutkimus- ja kehittämiskapasiteetti valjastetaan pääsääntöisesti toteuttamaan poliittisesti valittuja strategioita, vaarana on laadukkaan objektiivisen tutkimuksen heikkeneminen. Perustellusti voi kysyä miten käy tutkimuksen riippumattomuuden, ja miten autonomisia poliittisen päättäjän ja/tai rahoittajan suosiosta keskenään kilpailevat tutkimuslaitokset ovat? Vaikka tutkimuksella aivan perustellusti tavoitellaan myös hyödynnettävyyttä, ei se saa merkitä samalla sitä, että tutkimushankkeet ovat pääosin aikajänteeltään hyvin lyhytkestoisia ja mahdollistavat tavoitehakuisen manipuloinnin.
Strategista tutkimuksesta vastaavaan neuvostoon myös konkreettista työelämän osaamista
Strategisen tutkimuksen neuvosto on kannatettava toimielin, jos sen jäsenet edustavat riittävän monipuolisesti yhteiskunnan, elinkeinoelämän ja työelämän sektoreita. Neuvoston toiminnan tulee olla avointa ja läpinäkyvää. SAK:lle ja STTK:lle on tärkeää, että palkansaajia koskettavat aiheet ja näkökulma ovat mukana aihioissa, jotka nostetaan strategisen tutkimuksen kärkeen.
SAK ja STTK esittävät, että strategisesta tutkimuksesta vastaava neuvostossa olisi myös konkreettista työelämän ml. työmarkkinatoiminnan- osaamista ja sellaisia asiantuntijoita, jotka ymmärtävät työpaikkojen toimintaa laajasti.
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry