Kansainvälinen julkisten hankintojen instrumentti COM (2012) 124 final

Ulkoasiainministeriö

HEL8160-4

Taustaa

Ulkoasiainministeriö on pyytänyt lausuntoa komission 21.3.2012 antamasta asetusehdotuksesta sellaisen mekanismin luomiseksi, jonka avulla pyritään varmistamaan vastavuoroisuuden toteutuminen julkisten hankintojen markkinoilla. Asetusluonnoksen valmistelua varten komissio piti avoimen konsultaatiokierroksen kesällä 2011, jossa se tarjosi kolmea vaihtoehtoista tapaa suhtautua kansainväliseen julkisten hankintojen instrumenttiin. Vaihtoehtoina oli, että vastavuoroisuuden parantamiseksi a) ei tarvita lainkaan toimia, b) tarvitaan suositukset, ohjeistus hankintayksiköille ja tiukemmat otteet neuvotteluissa tai c) lainsäädäntötoimia. Komissio esittää asetusta, joka sisältää lainsäädäntötoimia.

Asetusehdotuksen mukaan kolmansien maiden tavaroiden ja palvelujen pääsyä EU:n alueelle julkisiin hankintoihin voitaisiin rajoittaa, jos kyseiset maat eivät tarjoa EU:n yrityksille riittävää pääsyä omille julkisten hankintojen markkinoilleen. Asetusehdotuksessa määritellään instrumentin soveltamisala, asetuksessa käytetyt käsitteet sekä sovellettavat alkuperäsäännöt tuotteille ja palveluille. Asetus vaikuttaisi osin myös EU:n hankintadirektiivin piirissä oleviin hankintamenettelyihin, kuten ilmoittamiseen ja tarjousten hylkäämiseen. Mahdollisten rajoitusten kohdistaminen olisi asetusehdotuksen mukaan mahdollista asettaa pelkästään sellaisista maista peräisin oleviin tuotteisiin ja palveluihin, joiden kanssa EU:lla ei ole julkisten hankintojen markkinoillepääsyä koskevaa sopimusta tai niitä, joita tehty sopimus ei kata. Asetusehdotukseen sisältyy vain kaksi rajoitustapaa:

• hankintayksikön tekemä ilmoitus komissiolle, jos tarjouskilpailun arvo on vähintään 5 miljoonaa euroa

• luodaan mekanismi, joka vastaa nykyistä suojatoimitutkintaa, jossa komissio aloittaisi tutkinnan kolmannen maan rajoittavista toimista omasta, jäsenvaltion tai eturyhmän pyynnöstä.

Suomen kanta ennen virallista asetusehdotuksen julkistamista on seuraava:

”Suomi tukee pyrkimystä avata kolmansien maiden markkinoita kilpailulle ja poistaa talouskriisin vuoksi käyttöön otettuja kotimaisuutta suosivia säännöksiä. Suomi suhtautuu kuitenkin varauksellisesti komission suunnitelmiin esittää uuden julkisia hankintoja koskevan instrumentin perustamista, sillä rajoitusten asettaminen ei ole oikea keino vaikuttaa kolmansien maiden julkisia hankintoja koskeviin määräyksiin. Suomi katsoo, että uuden instrumentin sijaan EU:n tulisi etsiä uusia keinoja huomioida kolmansien maiden markkinoillepääsyn puutteet nykyisen lainsäädännön puitteissa.”

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry esittää lausuntonaan seuraavaa:

Negatiiviset vastatoimet voivat vaikeuttaa EU-maiden yritysten kolmansien maiden markkinoille pääsyä

EU: n tavoitteet ovat Maailman kauppajärjestö WTO:n julkisten hankintojen GPA- ja kahdenvälisissä neuvotteluissa kovin kunnianhimoiset, sillä kolmannet maat eivät ole kovin halukkaita avaamaan hankintojaan kansainväliselle kilpailulle. Vaikka EU:n tavoite EU-maiden yritysten markkinoille pääsyn edistämisestä myös kolmansien maiden julkisiin hankintoihin on perusteltavissa, ei asetusehdotusta voi kannattaa. SAK:n mielestä valittu strategia on väärä. Negatiivisiin vastatoimiin panostaminen voi vaikuttaa siten, että asetuksen tavoitteen vastaisesti EU-maiden yritysten pääsy kolmansiin maihin vaikeutuu entisestään.

Päätöstä julkisten hankintojen avaamisesta kolmansille maille ei syytä siirtää kansallisessa harkinnasta komissiolle

SAK:n näkökulmasta asetusehdotuksen tekee erityisen hankalaksi lisäksi se, että esitettyjen riskejä sisältävien markkinoita avaavien toimien (negatiiviset vastatoimet) ohessa komissio olisi tästäkin huolimatta samanaikaisesti valmis avaamaan edelleen kolmansille maille jo nyt suurelta osin avoimia EU-markkinoita. Esitetty toimintatapa siirtäisi tällä hetkellä kansallisessa harkinnassa olevaa mahdollisuutta päättää julkisten hankintojen mahdollisesta avaamista kolmansille maille suoraan komissiolle. SAK:n mielestä esitys ei ole tältäkään osin perusteltavissa.

Ennen kuin julkisia hankintoja voi edes harkita avattavaksi kolmansille maille pitää niitä koskeva sisämarkkinalainsäädäntö saada työntekijän näkökulmasta reiluksi

Asetusehdotus tarkoittaisi käytännössä sitä, että julkisten markkinoiden hankinnat olisivat jatkossa avoimet kaikille jos niitä ei ole erikseen rajoitettu. Tällä hetkellä kolmansien maiden tuotteista säännöksiä on vain erityisalojen hankintasäännöksissä. SAK ei ole ollut tyytyväinen siihen, miten EU:n sisämarkkinoita koskeva julkinen hankintamenettely toimii tällä hetkellä. Hankintoja tehtäessä ei oteta keskimäärin tarpeeksi huomioon hankintojen sosiaalisia vaikutuksia, erityisesti työntekijöiden asemaa muutostilanteissa. 

SAK:lla on runsaasti kokemusta siitä, kuinka erityisesti palveluiden vapaa liikkuminen jo EU:n sisämarkkina-alueella on vääristänyt kilpailua ja lisännyt työntekijöiden oikeuksien ja työehtojen rikkomista. EU:n sisämarkkinoilla vallitsee työntekijöiden näkökulmasta epäselvyys siitä, milloin palvelut ovat aitoja palveluja eivätkä esimerkiksi pakotettua yrittäjyyttä ja siitä, miten palveluntuottajien työntekijöiden työ- ja muut oikeudet toteutuvat erityisesti alihankintasuhteissa ja kuka vastaa väärinkäytösten ilmitulemisesta ja riittävästä sanktioinnista. 

Moni ”palvelun tarjoaja” eli käytännössä ulkomaiselle työntekijä jää vaille maksua esimerkiksi ylityö-, viikonloppu- tai lomakorvauksista. Myös työturvallisuudessa ja asuinoloissa on puutteita. Eniten ongelmia on työpaikoilla, joiden työntekijät ovat Suomessa tilapäisesti ja joissa työ on pilkottu alihankintaketjuihin. Ongelmia on jo nyt muun muassa rakennus- ja teknologiateollisuudessa, kuljetusalalla, maataloudessa sekä puutarha-, majoitus-, siivous- ja ravitsemisaloilla.

SAK:n mielestä ei olekaan mitään syytä avata julkisia hankintoja kolmansille maille enempää ennen kuin julkisia hankintoja koskeva regulaatio on EU:n sisämarkkinoilla huomattavasti paremmin sosiaalisen ulottuvuuden huomioiva ja ennen kuin palvelut kyetään tuottamaan reilusti sisämarkkinoilla.

Jotta yleisten yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden edistäminen hankintojen yhteydessä olisi myös käytännössä mahdollista, tulee hankintoja koskeviin periaatteisiin sisällyttää myös julkisyhteisöjen palvelujen laadun, ympäristön suojelun sekä työelämän kehittämisen ja kohtuullisten työehtojen turvaamisen periaatteet.

Näin ollen – vaikkakin hieman eri lähtökohdista kuin mitä Suomen kannassa on tuotu julki – SAK tukee Suomen jo aikaisemmin komissiolle esittämää kantaa, jonka mukaan Suomi suhtautuu varauksellisesti komission suunnitelmiin esittää uuden julkisia hankintoja koskevan instrumentin perustamista.

Tilaajan vastuuta alihankkijoiden ja työn vuokraajien rikkeistä lisättävä

Toimintansa vakinaistaneiden ulkomaisten yritysten lisäksi Suomessa toimii jatkuvasti satoja yrityksiä, joilla ei ole täällä kiinteää toimipaikkaa. Pääsääntönä on, että ulkomainen työnantaja on velvollinen ottamaan Suomessa työskentelevälle työntekijälleen eläke- ja tapaturmavakuutuksen. Suomeen tilapäisesti lähetetyille EU:n ulkopuolisista maista tuleville työntekijöille ei kuitenkaan tarvitse ottaa työeläkevakuutusta, jos voidaan osoittaa A1- tai E101-todistuksella, että työntekijä on eläkevakuutettu lähtömaassaan. Ilman kiinteää toimipaikkaa toimivia yrityksiä on erityisesti rakennus-, metalli- ja siivousalojen alihankinnassa.

Suomesta käsin on lähes mahdotonta valvoa sitä, onko ulkomainen työnantaja ottanut eläke- tai tapaturmavakuutusta työntekijän lähtömaassa tai maksanut alipalkkaa.

Tilaajavastuulaki tuli voimaan 1.1.2007. Lain tarkoituksena on parantaa yritysten välistä kilpailua ja työehtojen noudattamista sekä varmistaa, että alihankkijat ja työvoimaa vuokraavat yritykset täyttävät lakisääteiset velvollisuutensa. Laki on osoittautunut tarpeelliseksi. Se ei kuitenkaan nykyisellään takaa tervettä kilpailua eikä estä työehtojen rikkomista. Lakia on tämän vuoksi uudistettava työnantajan vastuuta korostavalla tavalla. Myös sanktioita ja valvontaa on tehostettava. Työn tilaajan ja pääurakoitsijan vastuuta on lisättävä siten, että ne joutuvat vastuuseen myös alihankkijoiden palveluksessa olevien työntekijöiden ja vuokratyöntekijöiden palkoista, eläkkeistä ja sosiaaliturvamaksuista sekä laittomista välitysmaksuista.

Julkisten hankintojen valjastaminen osaksi EU:n kauppapolitiikkaa ei paras tapa päästä kolmansien maiden markkinoille

Komission aikomus valjastaa sisämarkkinoita koskeva hankintamenettelylainsäädäntö näinkin vahvasti kauppapolitiikan instrumentiksi on yllättävää. Vaikka kyseessä on lähtökohtaisesti kauppapolitiikkaa koskeva asetusehdotus, on siinä paljon käytännön hankintamenettelyä rakentavia ja niihin vaikuttavia määräyksiä. Nämä kaksi asiaa eivät SAK:n mielestä sovi välttämättä kovin hyvin yhteen.

SAK:lta kannatusta ei saa myöskään komission halu keskittää hankintapäätösten avaamista/sulkemista arvioivaa päätäntävaltaa itselleen valjastaen lähinnä hankintayksiköt tekemään puolestaan valvontatyön. Jonkun toki pitää valvonta suorittaa ja vielä niin, että toiminnalla on vaikutuksia. Onko valittu tapa paras mahdollinen? Onko hankintayksiköillä riittävät resurssit/osaaminen selvittää uskottavasti tietyn tarjouksen sisältämien tuotteiden tai palveluiden alkuperän / alkuperämaa.

Konkreettisia muutosesityksiä asetusluonnokseen

Jos Suomi joutuu joustamaan jo muodostetusta kannastaan, olisi sen vähintäänkin pyrittävä saamaan muutoksia asetusluonnoksen suurimpiin ongelmakohtiin. Niitä löytyy useita ja useista eri näkökulmista. SAK puuttuu tässä vain muutamaan yleiseen seikkaan:

a) Ehdotuksessa määritelmä palveluntarjoajasta on epämääräinen ja sitä pitää täsmentää. Onko kyse hankintalain mukaisista palveluista, palveludirektiivin mukaisista palveluista, vai mistä? Miten määritellään puolestaan ”sitoumusten piiriin kuulumattomien tavaroiden ja palveluiden arvo kokonaisarvosta” jos palvelun tuottaa vaikkapa yritys, joka on valmisteilla olevan yritysten sisäisiä siirtoja kokevan direktiivin piirissä? Asetusluonnos herättää paljon kysymyksiä, joihin se ei anna vastauksia.

b) Ehdotuksessa esitetään, että hankintaviranomaiset ja hankintayksiköt voidaan valtuuttaa sulkemaan pois tarjoukset, jotka sisältävät sitoumusten piiriin kuulumattomia tavaroita ja palveluja, joiden arvo on yli 50 % tarjouksen muodostavien tavaroiden tai palvelujen kokonaisarvosta. SAK:n mielestä tämä prosenttiluku on aivan liian korkea. Yli 25 % voisi olla luku, jolla saattaisi olla asetusluonnoksen tavoitteiden mukaista ohjaavaa vaikutusta.

c) Ehdotuksessa esitetyn epätavallisen alhaisen tarjouksen poikkeuksellista koskevien sääntöjen osalta esitys on SAK:n mielestä % -luvultaan liian korkea mitta niissä tapauksissa, jossa sen on ilmoitettava asiasta kirjallisesti muille tarjoajille ja perustella, miksi hinnat ovat poikkeuksellisen alhaiset. Sen sijaan, että hankintaviranomainen/yksikkö tarkastettuaan ensin tarjoajan selitykset hyväksyä poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, joka sisältää unionin ulkopuolelta peräisin olevia tavaroita ja/palveluita ja jossa sitoumusten piiriin kuulumattomien tavaroiden tai palveluiden arvo on yli 50 % tarjouksen muodostavien tavaroiden ja palveluiden kokonaisarvosta, pitäisi prosenttiluvun olla SAK:n mielestä lähempänä 25 %:a. 50 % prosentin poikkeama on yksinkertaisesti liian korkea mitta sille, minkälainen tarjous voidaan katsoa poikkeuksellisen alhaiseksi tarjoukseksi.

Tähän asetusehdotuksen kohtaan olisi lisäksi saatava lisättyä maininta, jonka mukaan tarjous tulee hylätä myös niissä tapauksissa kun tarjouksen alhaisuus johtuu siitä, että se on ristiriidassa kansallisen työ- tai sosiaalilainsäädännön tai työehtosopimusten vähimmäissäännösten kanssa.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry