Eläketurvakeskusta koskevan sääntelyn uudistamistarpeiden selvittäminen

Sosiaali- ja terveysministeriö
Vakuutusosasto

Sosiaali- ja terveysministeriön lausuntopyyntö STM 109:00/2008

Sosiaali- ja terveysministeriö asetti syyskuussa 2008 professori Arvo Myllymäen selvittämään, onko Eläketurva-keskusta (ETK) koskeva sääntely ajantasaista suhteessa perustuslakiin ja Eläketurvakeskuksen toimintaympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin. Selvityshenkilön tuli myös tutkia, onko eläketurvakeskuksella sellaisia tehtäviä, jotka olisi perusteltua siirtää valtion viranomaisen hoidettavaksi, tai olisiko tarpeen muuttaa Eläketurvakeskus kokonaisuudessaan valtion viranomaiseksi. Työhön kuului myös Eläketurvakeskuksen rahoituksen arviointi.

Professori Myllymäki ehdottaa selvityksessään, että Eläketurvakeskus muutetaan sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimivaksi julkisoikeudelliseksi laitokseksi perustellen ehdotustaan pääasiassa sillä, että ETK käyttää ratkaisuissaan merkittävää julkista valtaa (PL 124 §) ja rahoittaa toimintansa maksuilla, joita on itse asiassa pidettävä verona (PL 81 §). Myllymäki ehdottaa lisäksi ETK:n hallinnon muuttamista haluten vähentää järjestelmän rahoittajien päätösvaltaa.

Julkisen vallan käytöstä

Myllymäki pitää ETK:ta lähtökohtaisesti toimeenpano-organisaationa, vaikka todellisuudessa suurin osa ETK:n tehtävistä on yhteistoimintatehtäviä, joilla ei ole hallintotehtävän luonnetta. Näin on edellinen selvitysmies Pentti Arajärvi todennut omassa selvityksessään ETK:n asemasta. Palkansaajajärjestöt toteavat, että eläketurvan toimeenpanijoita ovat eläkelaitokset, joiden toimintaa ETK tukee.

Perustuslakivaliokunta on mietinnössään 30/2005 katsonut, että eläketurvakeskusta koskeva säätely täyttää (uuden) perustuslain 124 §:n edellytykset julkisten hallintotehtävien ja julkisen vallankäytön antamisesta muulle kuin viranomaiselle ja todennut, että julkisen hallintotehtävän antaminen ETK:Ile on tarpeen työeläketurvan hajautetun toimeenpanon järjestämiseksi.

ETK:ta koskevassa laissa on muutamia kansainvälisiä toimeenpanotehtäviä uskottu ETK:Ile sen vuoksi, että ne eivät luonteensa tai suuren lukumääränsä puolesta sovellu yksittäisten eläkelaitosten tai ministeriön tehtäviin. Tässä tarkoitetuista tehtävistä on säädetty lain 2 §: n 2 momentissa. Siinä todetaan, että ETK ratkaisee mm. ulkomailla työskentelyä koskien sovellettavan lainsäädännön ja toimii välittäjänä toisissa EU-maissa vakuutettuna olleiden eläkehakemuksissa ja toimii yhdyslaitoksena Suomen työeläkejärjestelmän ja Euroopan yhteisöjen eläkejärjestelmän välillä.

Palkansaajajärjestöt katsovat, että näissä tai muissa tehtävissään ETK ei käytä merkittävää julkista valtaa siten kuin perustuslaissa tarkoitetaan eikä tällä perusteella tule edellyttää muutoksia ETK:n asemaan. Perustuslaista tai kansainvälisistä säännöstöistä ei myöskään löydy tukea sille, että lakisääteistä sosiaaliturvaa voisi hoitaa vain valtion viranomainen.

Maksu vai vero

Eläketurvakeskuksen kustannukset katetaan eläkelaitoksilta perittävillä kustannusosuuksilla, toimintokohtaisilla palvelumaksuilla ja muilla tuotoilla. Eläkelaitokset vastaavat ETK:n kustannuksista kustannusosuudella, joka määräytyy kussakin eläkelaitoksessa vakuutettujen työansioiden suhteessa. Julkisten eläkelaitosten kustannusosuus määritellään erikseen sen mukaan, kuinka suuri osuus ETK:n tuottamista palveluista kohdistuu näille eläkelaitoksille.

Perustuslakivaliokunta arvioi tilannetta tältä osin viimeksi lausunnossa 7/2007 ja totesi, ettei ongelmaa ollut palvelumaksujen ja tuottojen osalta, mutta kustannusosuuksissa nähtiin verovelvollisuudelle ominaisia piirteitä, jonka vuoksi lakia täsmennettiin kustannusosuuksia koskien perustuslakivaliokunnan toivomalla tavalla.

Pentti Arajärvi arvioi selvityksessään, että maksun veroluonteisuutta harkittaessa tulee kiinnittää huomiota siihen, missä määrin ETK:Ila on julkisia hallintotehtäviä suhteessa sen kaikkiin tehtäviin. Eläketurvakeskuksen arvion mukaan vain alle kymmenen prosenttia tehtävistä on sellaisia, joita ei voida kohdistaa palvelujen saajalle.

Perustusvaliokunta on todennut (30/2005), että työeläkemaksu ei ole vero. Kustannusosuus peritään työeläkevakuutusmaksun osana kuten työeläkelaitoksen omat hallintokustannukset. Näin ollen kustannusosuus ei ole sen enempää veronluonteinen maksun osa kuin työeläkelaitosten hoitokustannusosakaan.

Tarkoituksenmukaisuusharkinnasta

Myllymäki arvioi, että toteuttaakseen eläkejärjestelmän koordinointia ja yleisohjausta ETK tarvitsee riittävän vahvan aseman, jonka se parhaiten saa viranomaisena toimiessaan.

ETK:n tehtävänä on kuitenkin pääasiassa toimia yhteistoimintaelimenä eläkelaitoksille. ETK ei vastaa eläkepoliittisesta lainvalmistelusta, jota tehdään ministeriön johdolla kolmikantayhteistyönä Suomea sitovien EU:n ja ILO:n periaatteiden mukaisesti. ETK tuottaa eläketurvan kehittämis- ja arviointityössä sekä lainvalmistelussa tarvittavia asiantuntija palveluita.

Selvitysmies esittää myös muutoksia ETK:n hallintoon. Palkansaajajärjestöjen mielestä on perusteltua, että järjestelmän rahoittajatahot, keskeiset työmarkkinajärjestöt, osallistuvat hallitustyöhön. Se edesauttaa resurssien oikeaa kohdentamista ja tehokkuuden ylläpitoa Eläketurvakeskuksessa. Valtiollistaminen tulisi jäykistämään toimivia rakenteita ja sitä kautta vähentämään toiminnan tehokkuutta.

Yhteenveto

Palkansaajakeskusjärjestöt katsovat, että selvitysmies, professori Arvo Myllymäki ei ole selvityksessään esittänyt sellaisia laillisuus- tai tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvia syitä, jotka puoltaisivat esitettyjä muutoksia ETK:n asemassa ja hallinnossa. Järjestöt pitävät nykyistä järjestelmää hyvin toimivana ja taloudellisesti tehokkaana. Edellä olevan vuoksi palkansaajakeskusjärjestöt SAK, STTK ja Akava katsovat, ettei selvitysmies, professori Myllymäen ehdotuksia Eläketurvakeskuksen aseman muuttamiseksi tule toteuttaa.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry

Akava ry