Eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistus
Sosiaali- ja terveysministeriö
Kirjaamo
PL 33
00023 Valtioneuvosto
STM022:00/2011
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausuntoa eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen lähtökohtia käsittelevästä arviomuistiosta.
Yleiset kysymykset
Eläkesäätiöt ja –kassat ovat osa työeläketurvan hajautettua toimeenpanoa. Arviomuistion lähtökohta siitä, että nykyisten eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaedellytykset on syytä turvata, on oikea. Lisäksi on tarpeen tehdä vaikeaselkoisesta ja vanhentuneesta eläkesäätiö- ja vakuutuskassa-lainsäädännöstä kokonaisuudistus eduskunnan edellyttämällä tavalla. Nykyisen lainsäädännön epäselvyys ja puutteet ovat ongelmallisia mm. vakuutettujen oikeusturvan toteutumisen kannalta ja valvonnan näkökulmasta.
Arviomuistiossa pyydetään arvioimaan miksi työeläketurvan järjestäjäksi valikoituu useimmiten työeläkeyhtiö. Osa yrityksistä haluaa keskittyä ydintoimintaansa, eivätkä ne tahdo käyttää resurssejaan eläketurvan järjestämiseen ja sijoitustoimintaan. Sijoitusmarkkinat kehittyvät nopealla tahdilla ja sijoitustoiminta on vaativaa ja riskipitoista. Työeläkeyhtiöiden tarjoamat työhyvinvointipalvelut ovat laajentuneet, mikä on yksi eläkeyhtiöiden vetovoimatekijä suhteessa eläkesäätiöihin ja –kassoihin. Suuret yritykset hakevat myös tehokkuutta ja hajautettuja palveluja ottamalla eri henkilöstöryhmille työeläkevakuutuksia eri työeläkeyhtiöstä. Henkivakuutusyhtiöt ovat onnistuneet myymään yrityksille vapaaehtoisia lisäeläkevakuutuksia kasvavassa määrin, jolloin kiinnostus lisäeläkesäätiön perustamiseen vähenee.
Arviomuiston puutteena pidämme sitä, että mahdollisten muutosten vaikutuksia vakuutettujen asemaan ei ole arvioitu. Myöskään arviointia siitä, kuinka nykyisillä säädöksillä pystytään turvaamaan vakuutettujen edut, ei ole. Kahden eläkekassan ollessa tällä hetkellä selvitystilassa tällainen arviointi on tarpeen. Vakuutettujen kannalta on keskeistä, että työ- ja lisäeläketurvan varat on turvattu eläkelaitoksen muodosta riippumatta kaikissa olosuhteissa ja niitä käytetään eläketurvan järjestämiseen eikä muihin tarkoituksiin. Eläketurvan hoitaminen on järjestettävä asiantuntevasti ja vakuutettuja on kohdeltava yhdenvertaisesti. Olisi myös selvitettävä, miten eläkesäätiöt ja –kassat voivat vastata nykyisiin työhyvinvointi- ja työurahaasteisiin. Vakuutettujen asema ja oikeusturvatekijät tulee ottaa paremmin huomioon jatkovalmistelussa. SAK ja STTK pitävät tärkeänä, että jatkotyö tehdään tiiviissä yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa.
Eläkesäätiöiden ja –kassojen ominaispiirteiden läpikäynti on jäänyt arviomuistiossa liian vähäiseksi. EU-sääntely ja sen vaikutukset lakisääteisen ja lisäeläketurvan osalta tulisi olla selkeämmin esitetty.
Lainsäädäntörakenne
Pidämme tärkeänä selkeyttää lainsäädäntöä siten, että vapaaehtoista lisäeläkevakuuttamista koskevat säännökset eriytetään lakisääteistä työeläkevakuuttamista koskevista säännöksistä. Selkeintä on eriyttää lakisääteistä työeläkevakuuttamista koskevat säännökset omaan lakiinsa ja vapaaehtoiset lisäeläkejärjestelyt omaan lakiinsa. Muistiossa ei ole tätä vaihtoehtoa huomioitu, vaikka se oli muutama vuosi sitten kesken jääneessä lainvalmistelussa lähtökohtana. Lisäeläketurvasäännöksissä on otettava huomioon relevantit EU-säännökset. Lisäksi on otettava huomioon etuus- ja maksuperusteisten järjestelyjen erityispiirteet. On myös arvioitava miten turvataan nykyisten eläkesäätiöiden ja –kassojen toiminta-edellytykset ja tehdäänkö mahdolliseksi siirtyminen uuden lainsäädännön soveltamispiiriin. Sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassoja koskevat säännökset on perusteltua jättää omaksi laikseen.
Eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain säännökset ovat vaikeaselkoisia monelta osin. Esimerkiksi lisäeläketurvan sijoitustoimintaa ja riskienhallintaa koskevat säännökset ovat vanhentuneita, koska ne pohjaavat sijoitusinstrumenttien oikeudelliseen muotoon, eikä todelliseen riskiin. Vakavaraisuuden sääntely ja sen valvonta ei ole riittävää, kun eläkekassoja on viime vuosinakin joutunut selvitystilaan. Selvitystilaa ja purkamista koskevissa säännöksissä on puutteita, jotka vaarantavat mm. vakuutettujen edun. Kun eläkesäätiöille ja kassoille säädettiin mahdollisuus järjestää maksuperusteisia sijoitussidonnaisia lisäeläkevakuutuksia, joissa riskit ovat viimekädessä vakuutettujen kannettavana, jäi säätämisen yhteydessä puutteita lainsäädäntöön mm. vakuutettujen tiedonsaanti- ja osallistumisoikeuksien osalta.
Nykyinen eläkesäätiö- ja vakuutuskassalaki on säädetty itsenäisinä lakeina, eikä viittaustekniikalla. Taustalakeina on vakuutusyhtiö- ja osakeyhtiölaki. Arviomuistiossa otetaan esille säätiölaki vaihtoehtoisena taustalakina. Näiden vaihtoehtojen vertailu ja vaikutusarviointi jää muistiossa vähäiseksi. Vanhentunutta säätiölakia ollaan muistion mukaan uudistamassa, joten sen valinta saattaisi viivästyttää po. lakihankkeen etenemistä. Taustalakien vaihtaminen ei näytä olevan tarpeen. Lisäeläketurvan osalta on otettava huomioon EU-säännökset. 2000-luvulla tehty lainvalmistelutyö on perustunut vanhoihin taustalakeihin, ja on suotavaa, että aiemmin tehtyä työtä voisi hyödyntää kokonais-uudistuksessa. Pidämme perusteltuna, että myös jatkossa lainsäädäntö on keskeisiltä osiltaan itsenäistä. Lukuisat viittaukset vakuutusyhtiö- ja osakeyhtiölakiin (tai säätiölakiin) tekisivät lain soveltamisen ja ymmärtämisen vaikeaksi. Lainsäädännön rakennetta on syytä selkeyttää mm. siten, että pykälissä on otsikot.
Perustaminen ja vakuutuskannan siirrot
Eläkekassan perustamismenettelyn kehittämistä käytännönläheisemmäksi on syytä selvittää. Eläkekassan hallintoneuvostoa koskeva sääntely vaikuttaa turhalta, joten lainsäädännössä on yksinkertaistamisen varaa.
Vakuutettujen vähimmäismäärän alentamiseen emme lähtisi, koska vähimmäismäärä turvaa vakuutettujen etua. Hyvin pieni vakuutettujen määrä vähentää riskinkantokykyä. Myös lisäeläketurvan puolella tarvitaan riittävä vakuutettujen pohja ja vähimmäisvaatimukset ovat nykyisellään alhaisia. Vakuutustoiminnassa tulee olla riittävä volyymi, joka tasoittaa vakuutustoimintaan liittyvää heilahtelua.
Muistiossa esitetyt huomiot useasta eri työeläkeyhtiöstä muodostuvasta vakuutuskannan siirrosta tulee jatkotyössä arvioida. Jo päättyneiden vakuutuskantojen siirto ei ole mielestämme perusteltua. Siirtyvän vakavaraisuuspääoman nykyiselle sääntelylle on hankala löytää vaihtoehtoista mallia.
Kysymyksessä lisäeläketoiminnasta ja mahdollisesta vakavaraisuus-pääomavaatimuksesta on oleellista, että säännökset ovat riittävän turvaavia ja EU-sääntelyn mukaisia.
Työeläkeyhtiöiden toiminta palveluntarjoajina on ongelmallista EU-sääntelyn ja kilpailun näkökulmasta.
Sijoitustoiminta
Vapaaehtoisten lisäeläkkeiden sijoitustoimintaa koskevat säännökset ovat vanhentuneet ja osin ristiriitaiset. Sijoitustoiminnan osalta muistiossa on esitetty kehittämisvaihtoehtoina Solvenssi II ja henkivakuutusyhtiöiden sijoitustoiminta tai työeläkkeiden sijoitussäännökset. Jatkotyössä asiaa tulee arvioida perusteellisesti ainakin lainsäädäntörakenteen, EU-sääntelyn ja kilpailuneutraliteetin näkökulmasta. Myös sijoitustoiminnan osaaminen on hallituksessa turvattava.
Hallinto ja valvonta
Palkansaajajärjestöille on tärkeää, että vakuutettujen vaikutusmahdollisuudet ovat hyvät ja tasavertaiset työnantajien kanssa. Arviomuistiossa ei ole kantaa hallinnon järjestämiseen tältä osin vaan todettu nykytilanne eläkesäätiöiden ja eläkekassojen osalta. Eläkesäätiöiden osalta nykytilanne ei ole riittävä, etenkään maksuperusteisten lisäeläkejärjestelyjen osalta.
Purkaminen ja vakuutuskannan siirrot
Eläkesäätiön tai -kassan purkamiseen liittyvä vähimmäishenkilömäärä ja sitä koskeva kahden vuoden tarkasteluaika turvaa vakaalla pohjalla olevan toiminnan edellytyksiä. Tämän vuoksi niiden lieventämiseen ei ole perusteita.
Nykyisissä eläkesäätiö- ja kassalaissa on merkittäviä puutteita selvitystilaa ja purkamista koskien. Tämä näkyy tälläkin hetkellä, kun kassoja on päässyt selvitystilaan saakka ja kannansiirtojen toteuttaminen on vaikeaa. Tilanteita, jossa yhteisvastuullisesti kustannetaan pakkoselvitystilassa olevien vastuita, ei pidä päästä syntymään. Sääntelyä tulee uudistaa niin, että vastuut ja riskit jakautuvat selkeästi ja oikeudenmukaisesti, valvonta toimii ja että vakuutettujen edut turvataan.
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry