Direktiivien täytäntöönpanoa koskevat jäsenvaltioiden toisen vaiheen kertomukset
Sosiaali- ja terveysministeriö
PL 33
00023 Valtioneuvosto
Lausuntopyyntö Dnro STM/3973/2007
Kommentit koskien seuraavia direktiivejä: 89/391/ETY, 89/654/ETY, 89/655/ETY, 89/656/ETY, 93/103/ETY, 91/383/ETY
Yleisesti koskien kaikkia kertomusluonnoksia
Johdanto-osa
Johdanto-osa tulisi olla selkeämpi ja sisältää kaikki relevantti tieto, mikä liittyy ko. direktiivien toimeenpanoon.
Kertomuksessa tulisi käsitellä saatavilla olevaa tietoa erilaisista työsuhdemuodoista ja määräaikaisuuden syistä (esim. työministeriön mietintö helmikuu 2007). Työsuhdemuodoilla on suuria vaikutuksia työsuojelun lainsäädännön toteutumiseen ja valvontaan. Samoin on tarpeellista esittää selkeät ajankohtaiset johtopäätökset tilastoista ja kehityssuunnasta koskien työtapaturmia ja ammattitauteja. Nyt esillä olevissa luonnoksissa esitetään vain vuoden 2005 korvatut tapaukset ja viitataan niiden osalta korvaustoiminnan uudistukseen. Uudistuksen esille ottaminen on tässä kertomuksessa epäoleellinen. Vuoden 2006 alustavat tilastot näyttävät korvattujen tapahtumien lukujen nousua edelleen. Oleellista tässä kohdassa on kertoa, että työtapaturmien lukumäärää taajuuksissa laskettuna ei ole saatu laskemaan kertomuksen osoittamalla ajanjaksolla. Samoin tärkeää on mainita, että ammattitautien tilastoinnissa on ollut huomattavia ongelmia, siten tilasto ilmoitetuista ammattitaudeista on olemassa vain vuodelta 2002 ja tämän jälkeen vasta vuodelta 2005.
Työelämän muutokset ja työn tekemisen muotojen kirjo vaikuttaa siihen, että tänä päivänä toimialan mukainen luokitus ei näytä kaikkia tapaturmia. Osa tapaturmista esim. rakennusalalla yli 1000 tapaturmaa tilastoituu muualle kuin omalle toimialalle esim. luokkaan K &#;8221Kiinteistö, vuokraus ja tutkimus”. Tärkeää on myös mainita, että korvattujen tapaturmien ja ammattitautien olemassa oleva tilasto ei kata kaikkia sattuneita tapauksia. Ulkomaalaisen vuokratyöntekijän tapaturma ei tilastoidu kansallisesti mihinkään. Näitä tapauksia arvioidaan TVL:n taholta olevan ainakin 500 vuodessa. Lisäksi vakuutuslaitokset hylkäävät noin 40 000 ilmoitettua tapausta vuosittain.
Työterveys- ja työhyvinvointinäkökulma puuttuu johdanto-osasta kokonaisuudessaan. Sisältöä tähän löytyy työterveyslaitoksen tutkimuksista (ja myös työministeriön työolobarometristä kuten myös eläketurvakeskus, kansanterveyslaitos ja STAKES ovat tutkineet työhyvinvointia). Kelan tutkimukset antavat myös tietoa sairauspoissaoloista ja niiden syistä sekä muutoksista ja haasteista kertomuskaudella. Erityisesti tulisi mainita mielenterveysongelmat lisääntyvänä syynä uusiin alkaviin työkyvyttömyyseläkkeisiin.
1.Oikeudellinen vaikutus
Kertomusluonnoksessa tulee käsitellä myös työterveyshuoltoa koskevaa 1.1.2002 voimaan tullutta lakiuudistusta asetuksineen. Erityisesti tulee kertomukseen sisällyttää lakisääteisen työterveyshuollon toiminnan toteutuminen, työpaikkaselvityksen merkitys ja vaikuttavuus (työterveyslaitoksen julkaisu Työterveyshuolto Suomessa 2005, Kemikaalit ja työ sekä Kelan tilastot työterveyshuollosta).
2. Uuden lainsäädännön julkistaminen ja jatkotoimet
Useammassa kertomusluonnoksessa viitataan vuonna 2007 julkaistuun selvitykseen työturvallisuuslaista. Tätä selvitystä ei voida pitää suomalaisia työpaikkoja edustavana. Suurin heikkous on kysyttyjen otanta. Työturvallisuusrekisteristä saa yhteystietoja vain yli 10 hengen työpaikoista. Pienemmissä ei ole lain mukaan velvollisuus valita työsuojeluvaltuutettuja ja harvassa on työsuojelupäällikkö. Rekisterin luotettavuus on huono ja tietojen laatu vaihtelee huomattavasti toimialasta riippuen. Ko. tutkimuksen vastausprosentti oli alhainen ja antaa vain viitteellisen kuvan ja lähinnä kysyttyjen henkilöiden omasta aktiivisuudesta vastata työsuojelua koskeviin kysymyksiin. (Katso kohta 5. Tehokkuuden arviointi)
Tässä kohtaa tulisi kuvata muun muassa lakiuudistusten (työturvallisuuslaki, työterveyshuoltolaki, työsuojelun valvontalaki) johdosta tehtyjä toimenpiteitä. Esimerkiksi uudistettuun työterveyshuoltolakiin liittyen on viime vuosina laadittu monia uusia julkaisuja, oppaita ja ohjeistusta. STM:n, KELA:n, TTL:n rinnalla mm. SAK ja muut työmarkkinaosapuolet ovat laatineet omia materiaaleja lainsäädännön noudattamiseksi.
Valtioneuvosto hyväksyi periaatepäätöksen työterveyshuollon kehittämislinjoiksi kertomuskaudella. Hyvä työterveyshuoltokäytäntö opas uusittiin 2007. Työmarkkinaosapuolet julkaisivat yhteisen muistion ja järjesti valtakunnallisia tiedotustilaisuuksia 2004 työsuojelun ja työterveyshuollon lakien toimeenpanemiseksi ja kehittämiseksi osana tulopoliittista sopimusta.
EU-tasolla työmarkkinaosapuolet allekirjoittivat 2004 neuvottelun tuloksena ns. stressisopimuksen, joka Suomessa on johtanut työmarkkinaosapuolten yhteiseen stressisuositukseen (allekirjoitettu joulukuussa 2007 ja tiedotustilaisuus helmikuun alussa 2008). Tämän EU-tason sopimuksen tavoite on täsmentää työympäristön puitedirektiiviä.
Työterveyshuollon työpaikkaselvitysten tehostamiseksi korotettiin Kelan työnantajille maksettavien korvausten prosenttimäärää 60% ja 2 vuoden koeajan jälkeen tehtiin sairausvakuutuslakiin pysyviä muutoksia uusitun työterveyshuoltolain toteuttamiseksi ja ennalta ehkäisevän toiminnan tehostamiseksi.
Työterveyslaitoksen ns. sateenkaarihankkeessa tutkitaan mm. työterveyshuollon lakisääteistä laadullista toteutumista kuten toimintasuunnitelmien ja työpaikkaselvitysten sisältöä.
Luonnoksesta puuttuu myös maininta ja perustelut rakennusalan työterveyshuollon lakisääteisen kattavuuden parantamiseksi kehitetystä työterveyskortista ja sitä ennen käytössä olleesta rekisteristä.
3. Pienet ja keskisuuret yritykset
Pienillä alle 10 hengen työpaikoilla ei ole työsuojeluvaltuutettuja ja tieto työturvallisuus- ja työterveyslainsäädännön noudattamisvelvollisuuksista on edelleen puutteellinen. Käytännössä merkittävässä roolissa työpaikoilla toimivan työterveyshuollon resursseissa on puutteita eivätkä yksityiset palveluntuottajatahot ole kiinnostuneita tekemään sopimuksia pienten yritysten kanssa (lähde Kelan tilastot). Vain noin 45000 yritystä, yleensä isompia yrityksiä, hakee vuosittain Kelalta korvauksia työterveyshuollon osalta. Tämä vaikuttaa siihen, että pienet yritykset saavat harvoin tiedotusta ja neuvontaa työpaikkatasolla työsuojelusta. Työterveyshuolto on useimmissa tapauksissa ainoa työsuojelun asiantuntijataho, mikä on yhteydessä pieniin yrityksiin, koska viranomaisvalvontaa tapahtuu erittäin harvoin eikä työsuojelupäälliköitä eikä työsuojeluvaltuutettuja ole yrityksissä.
Työsuojelupiirien tulossopimuksissa pienten työpaikkojen osuus valvonnassa on vähentynyt ja siksi viranomaisaloitteinenkaan tiedottamistyö ei ole tarpeeksi tehokasta. Tarkastustoiminnan ohella tapahtuva asiakasaloitteinen neuvonta ei saavuta velvoitteita rikkovia tahoja eikä erityisesti pieniä yrityksiä. Tarkastustoiminnan suuntaaminen on työelämän lisääntyneistä riskeistä huolimatta perinteistä eikä sisällä järjestelmällistä erityistä pieniin yrityksiin kohdistuvaa tarkastustoimintaa.
4. Soveltamisen valvonta
Vuonna 2005 SLIC (komission ylimpien työsuojeluviranomaisten komitea) arvioi Suomen työsuojeluvalvontaa kehittämillään kriteereillä. Varovaisestikin raporttiluonnosta tulkittaessa voidaan sanoa Suomen työsuojeluvalvonnassa olevan huomattavaa kehittämisen ja tehostamisen tarvetta.
Työsuojeluviranomaisen tarkastustoiminnan painopisteet ja suuntaaminen on työelämän lisääntyneistä riskeistä huolimatta edelleenkin hyvin perinteistä ja kohdistuu lähinnä isompiin yrityksiin. Esimerkiksi palvelutyössä, sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä opetustoimessa lisääntynyt yksintyöskentely ja väkivallanuhka sekä kaikilla aloilla lisääntyneet jaksamisongelmat ja työperäisen stressin tuomat työturvallisuus- ja työterveysriskit edellyttävät huomattavaa lisäosaamista ja panostusta. Työsuojeluviranomaisten resurssit ovat riittämättömät vastaamaan nykyisen työelämän riskien asettamiin haasteisiin. Lisäksi kansallisella tasolla puutuu yhtenäinen valvontakäytäntö ja valvonnan laatujärjestelmää sekä vaikuttavuuden seuranta. Tämä johtaa työntekijöiden eriarvoiseen asemaan riippuen työsuojelupiiristä.
Työterveyshuollon valvonta on puutteellista. Mikään viranomainen ei kokonaisvaltaisesti valvo työterveyshuollon palvelujen tuottamista ja toteutumista työpaikoilla.
Direktiivien täytäntöönpanon toteuttamiseksi kansallisella taholla on tarpeellista määritellä pätevyysvaatimukset ja lisätä lainsäädäntöön säännökset koulutusvelvoitteesta, toimivaltuuksista ja tehtävien hoitamiseksi tarvittavista resursseita työnantajan työsuojelusta vastuussa olevalle edustajalle. Kaikkien työsuojelussa mukana olevien toimijoiden koulutukselta puuttuu kriteerit ja pätevyysvaatimukset eikä siten pätevyyttäkään voi valvoa.
Työsuojeluvalvontalain mukaan työsuojeluviranomaisten velvollisuus on kannustaa työpaikkoja valitsemaan työsuojeluvaltuutetut työpaikoille. Käytännössä viranomaistoiminta on tulkittu vain ohjeiden antamiseksi.
5. Tehokkuuden arviointi
Kertomusluonnoksessa vedotaan tilastoinnin puutteellisuuteen ja perustellaan sillä, että arviointi ei ole mahdollista. Suomessa työturvallisuuden ja työterveyden osalta tilastolliset järjestelmät ovat yksityisistä vakuutuslaitoksista riippuvaisia ja koko järjestelmä on Suomen hallituksen alainen. Tämä on johtanut siihen, että kansallisesti ei missään ole riippumatonta tilastoa eikä esim. työtapaturmia, läheltä piti tilanteita, työstä johtuvia sairauksia eikä väkivallan uhkatilanteita ilmoiteta eikä tilastoida millään taholla. Tiedot perustuvat joko vakuutustapauksiin tai kyselytutkimuksiin. Lisäksi ei edes olemassa olevien tietojen ja tilastoiden perusteella mikään taho tee tarkempia johtopäätöksiä tai analyyseja ennalta ehkäisevän toiminnan kehittämiseksi. Työelämän muutokset ja työsuhteiden moninaistuminen tuovat oman haasteensa tilastoinnin kehittämiselle.
Työsuojeluhenkilöstön koulutustason perusteella käytännön työsuojelu ei voi olla parhaimmalla mahdollisella tasolla. Työturvallisuuskeskuksen rekisterin mukaan alle 10 hengen yrityksissä ei ole yleensä valittu työsuojeluvaltuutettuja ja työsuojelupäälliköidenkin osuus on pieni.
SAK:n työsuojelukyselyn 2007 perusteella alle 30 henkilön työpaikoilla työsuojeluvaltuutetuista 47 % ei ole saanut minkäänlaista työsuojelukoulutusta. Työsuojelun toimintaohjelma näillä työpaikoilla oli laadittu 64 % tapauksessa. Lakisääteinen työn vaarojen selvittäminen ja arviointi oli tehty vain 62 % työpaikoista(STTK:n vuoden 2003 tilastoissa vaarat ja riskit on arvioitu joka toisella työpaikalla). Tämän kyselyn otosta voidaan pitää alhaisen vastausprosentin alle 35% perusteella vain viitteellisenä. Tästä huolimatta tulokset ovat huolestuttavia. Tämäkään otanta ei sisällä vastauksia pienimmistä alle 10 hengen yrityksistä.
Työterveyshuollossa ei ole yhtenäistä laatujärjestelmää eikä seurantajärjestelmää. Työterveyshuollon sopimusten kattavuuspuutteita on erityisesti haja-asutusalueilla, epätyypillisissä työsuhteissa ja pienissä yrityksissä ja lakisääteinen moniammatillinen työterveyshuolto toteutuu vain poikkeustapauksissa. Työterveyslaitoksen ns. sateenkaarihankkeen alustavat tutkimustulokset osoittavat huomattavaa kehittämisen tarvetta niin työpaikkaselvityksissä, toimintasuunnitelmissa kuin terveystarkastuksissa.
Työterveyslaitoksen tutkimuksista ”Työterveyshuolto Suomessa 2005” ja KELA:n vuosittaiset tilastot kertovat, miten työterveyshuolto toteutuu. Samoin lukuisissa työterveyslaitoksen tutkimuksissa on johtopäätöksiä erilaisista työsuojelun kehittämiskohteista. Esimerkiksi julkaisu ”Kemikaalit työssä” antaa laajan kuvan kemikaalialtistumisen hallinnasta työpaikoilla. Direktiivikertomuksissa tehokkuuden tarkastelussa on tarpeen referoida mm. yllä mainittuja tilasto- ja tutkimusjulkaisuja ja niiden johtopäätöksiä.
Suuri epäkohta tehokkuuden arvioinnissa on, että työsuojeluviranomaiset eivät julkaise ILO:n sopimuksen 81 mukaisesti vuosiraporttia toiminnastaan. Tämä asia on myös ILO:n tiedossa. Lisäksi Suomesta puuttuu ILO:n sopimuksen 155 mukainen toimintapolitiikka ja erityisesti konkreettinen toimintaohjelma.
6. Lopputulos
Direktiivit ovat vaikuttaneet siihen, että Suomessa on kokonaisuudessaan uusittu työsuojelulainsäädäntö viime vuosien aikana, mitä voidaan pitää positiivisena. Samoin työhyvinvoinnin arvostus on nousussa, mikä liittyy huoleen työväestön demografisesta kehityksestä tulevaisuudessa.
Kielteisenä voidaan pitää sitä, että direktiivien tulkinnassa on eroja eri toimijoiden ja intressiryhmien välillä ja erityisesti puitedirektiivissä ei täsmällisesti mainita työelämän ns. uusia riskejä kuten työperäinen stressi, häirintä tai psykososiaaliset tekijät. Tästä johtuen työsuojeluun suhtaudutaan edelleenkin hyvin perinteisesti.
7. Tulevaisuuteen suuntautuva analyysi
Työsuojelun tehostamiseksi olisi välttämätöntä määritellä EU-tasolla työturvallisuuden ja työterveyden toimijoiden minimivaatimukset koulutuksessa ja pätevyydessä sekä luoda ennalta ehkäisevien palvelujen laatuvaatimukset.
Vuokratyöntekijöiden ja yhteisillä työpaikoilla työskentelevien työntekijöiden suojelutason varmistaminen vaatii myös EU-tason toimenpiteitä. Samoin ulkomaalaisen vuokrafirman työntekijän asema on turvattava koskien niin tapaturmavakuutusta, työsuojelua kuin työterveyshuollon järjestämistä.
Yksityiskohtaisempia kommentteja koskien direktiiviä 91/383/ETY
Määräaikaiset työsuhteet
Kertomuksessa tulee viitata työministeriön määräaikaisten sopimusten käyttöä selvittäneen työryhmän mietinnön johtopäätöksiin (helmikuu 2007) kuten selvitys määräaikaisuuden syistä ja vuokratyön määräaikaisuuden osuus jne.
Tapaturmavakuutuslaitokselta saatavissa olevien tilastotiedoista käy selville muun muassa vuokratyön sisältämästä kohdasta viime vuosien aikana tapahtunut huomattava lisäys niin työtapaturmissa kuin työmatkatapaturmissa ja ammattitaudeissa kohdassa ”kiinteistö, vuokraus- ja tutkimustoiminta”. Erään vakuutusyhtiön tutkimuksen mukaan työtapaturmariski on vuokratyössä suurempi kuin vakituisessa työssä olevien. Samoin perehdyttäminen ja suojavälineiden käyttö ja saatavuus ovat heikompia.
Uudenmaan työsuojelupiirin henkilöstövuokrausyrityksiin vuonna 2007 tehtyjen tarkastusten perusteella suurimmassa osassa tarkastettuja yrityksiä eivät työsuojelu- ja työterveysvelvoitteet olleet lain edellyttämällä tasolla.
Työterveyshuolto, riskien arviointi ja työpaikkaselvitykset on järjestämättä melkein kaikissa määräaikaisissa ja tilapäisissä työsuhteissa.
Direktiivin edellyttämää lääketieteellistä valvontaa on yritetty kehittää monilla keinoin. Työmarkkinaosapuolet sopivat tulopoliittiseen sopimukseen liittyvässä työryhmässä 2004 erilaisista toimenpiteistä työterveyshuollon kattavuuden parantamiseksi määräaikaisessa, osa-aikaisessa ja/tai vuokratyössä oleville. Konkreettisia toimenpiteitä ei kuitenkaan ole vielä toteutettu. Nykyinen ja edellinen hallitusohjelma sisälsivät tavoitteen erilaisissa ei- tyypillisissä työsuhteissa olevien työntekijöiden työterveyshuollon kehittämiseen. Rakennusalalle luotiin, perusteluina huono kattavuusaste työterveyshuollon järjestämisessä, työntekijäkohtainen työterveyskortti, jotta työntekijä voi itse huolehtia hänelle kuuluvista lakisääteisistä määräaikaistarkastuksista. Järjestelmä otettiin käyttöön 2005 ja sen vaikuttavuutta seurataan ministeriön neuvottelukunnassa.
Ulkomaalaisen vuokrayrityksen työntekijät ovat työskennellessään Suomessa erilaisessa asemassa verrattuna suomalaisen työnantajan palveluksessa olevaan. Suomalaiselle työnantajalle korvataan, työterveyshuollon järjestämisestä osa kustannuksista, mutta ei ulkomaalaiselle työnantajalle.
Tilapäisissä ja määräaikaisissa työsuhteissa olevien työntekijöiden työsuojeluvalvonta on vasta vuoden 2007 aikana lisätty tulostavoitteisiin joissakin työsuojelupiireissä, mutta ei kata koko Suomea.
Yksityiskohtaisempia kommentteja koskien direktiiviä 89/655/ETY
Työvälineet
Direktiivin 6 artikla edellyttää, että tietojen ja kirjallisten ohjeiden on oltava niiden työntekijöiden ymmärrettävissä, joita asia koskee. Asian korostaminen myös direktiivikertomuksessa olisi tärkeää. Ulkomaalainen työvoima lisääntyy lähivuosina erityisesti yksityisillä palvelualoilla kuten siivous ja majoitus- ja ravitsemusalat. Maahanmuuttajat eivät välttämättä ymmärrä suomen eivätkä puhu aina myöskään englantia.
Yksityiskohtaisempia kommentteja koskien direktiiviä 89/656/ETY
Henkilösuojaimet
Markkinavalvonta ei henkilösuojaimien kohdalla ole tehokasta. Markkinoilla on epäkelpoja henkilösuojaimia, jotka eivät täytä niille asetettuja vaatimuksia esim. hengityssuojaimet. Työntekijät eivät ole tietoisia suojainten käyttöluokituksesta, vaan käytävät suojaimia, jotka eivät tarkoitukseen tehoa, esim. pölysuojainten kemikaalihuurujen torjuntaan. Näin tapahtuu erityisesti pienillä työpaikoilla. Työnantaja ei myöskään ohjeista ja valvo suojainten käyttöä riittävästi esim. kypärän käyttö. Suojainten valinta henkilökohtaisten ominaisuuksien ja tarpeiden mukaan ei aina onnistu esim. turvajalkineiden mallin valinta.
Työjalkineiden käyttö olisi perusteltua saada henkilösuojaindirektiivin piiriin tehtävissä, joissa liukastumiset ja kaatumiset ovat tyypillisiä esim. kunnossapito, keittiö- ja siivoustyössä.
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry
AKAVA ry