Esitysluonnos työperäisen hyväksikäytön ehkäisyn vahvistamisesta oleskelulupamenettelyssä

Yleisarvio

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry pitää hallituksen esitysluonnoksen tavoitetta vahvistaa työperäisen hyväksikäytön ehkäisyä oleskelulupamenettelyssä kannatettavana. On perusteltua kohdistaa väärinkäytösten seuraukset nykyistä selvemmin velvoitteitaan laiminlyöviin työnantajiin sen sijaan, että työntekijä joutuisi kantamaan työnantajan menettelyn seuraukset. Myös kausityölain saattaminen EU:n kausityödirektiivin vaatimusten mukaiseksi on välttämätöntä.

Esitysluonnos sisältää useita oikeansuuntaisia muutoksia. SAK pitää tärkeinä erityisesti työnantajiin kohdistuvan pidättäytymispäätöksen tehostamista, työntekijöille annettavan tiedon vahvistamista sekä sitä, että pidättäytymispäätöksen voimassa ollessa tehty hakemus voidaan jättää tutkimatta ja hakemusmaksu palauttaa.

Esitysluonnos ei kuitenkaan vielä muodosta riittävän kattavaa järjestelmää työperäisen hyväksikäytön ehkäisemiseksi. Sääntelyn vaikuttavuus jää olennaisesti vajaaksi, jos rekrytointiketjuissa tapahtuva hyväksikäyttö, työntekijän riippuvuus työnantajasta sekä hyväksikäytön uhrin mahdollisuus säilyttää laillinen oleskelunsa ja vaihtaa työnantajaa jäävät riittämättömästi huomioiduiksi.

SAK korostaa yleisenä lähtökohtana, ettei ulkomaalaislainsäädännön tule luoda tai vahvistaa työntekijän sellaista riippuvuutta työnantajasta, joka vaikeuttaa hyväksikäytöstä ilmoittamista, työnantajan vaihtamista tai oikeussuojakeinojen käyttämistä. Väärinkäytösten seurausten tulee kohdistua ensisijaisesti työnantajaan ja muihin hyväksikäytöstä vastuussa oleviin tahoihin, ei hyväksikäytön kohteeksi joutuneeseen työntekijään.

Jatkovalmistelussa on tämän vuoksi vahvistettava erityisesti rekrytointivälittäjiin kohdistuvaa vastuuta, valvontaa ja seuraamuksia sekä varmistettava hyväksikäytön uhrien tosiasiallinen suoja lupatyypistä riippumatta.

Hallitusohjelman ja työperäisen hyväksikäytön vastaisen toimenpideohjelman toteutuminen

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelmassa työperäisen hyväksikäytön torjunta on asetettu nimenomaiseksi tavoitteeksi. Hallitusohjelman mukaan työntekijöiden hyväksikäytön estämiseksi väärinkäytöksistä määrättäviä rangaistuksia kiristetään merkittävästi ja valvontaa tehostetaan. Hallitusohjelmassa on lisäksi yksilöity rikosoikeudellisia uudistuksia, joilla työelämässä tapahtuvaan hyväksikäyttöön puuttumista vahvistetaan.

Hallitusohjelmakirjaus on lähtökohdaltaan tärkeä. Työperäisen hyväksikäytön torjunta ei voi perustua ainoastaan siihen, että hyväksikäyttöön reagoidaan jälkikäteen rikosoikeudellisin keinoin. Hallitusohjelmassa nimenomaisesti mainittu valvonnan tehostaminen edellyttää myös ennakollisia ja hallinnollisia keinoja, joilla hyväksikäytön riski tunnistetaan, väärinkäytöksiin syyllistyvien työnantajien toimintamahdollisuuksia rajoitetaan ja työntekijän asemaa suojataan.

Työllisyyden ja yrittäjyyden ministerityöryhmä hyväksyi helmikuussa 2024 vuosille 2024–2027 työperäisen hyväksikäytön vastaisen toimenpideohjelman. Ohjelma sisältää 33 toimenpidettä ja perustuu valtioneuvoston työperäisen hyväksikäytön ehkäisemisen ja torjumisen strategiaan. Ohjelman tarkoituksena on toteuttaa hallitusohjelmaan sisältyviä työperäisen hyväksikäytön vastaisia kirjauksia laaja-alaisesti eri hallinnonalojen toimin.

SAK pitää tärkeänä, että nyt käsiteltävää esitystä arvioidaan osana tätä kokonaisuutta eikä ainoastaan yksittäisenä ulkomaalaislain muutoksena.

Esitys toteuttaa hallitusohjelman ja toimenpideohjelman tavoitteita osittain. Pidättäytymispäätöksen tehostaminen, työnantajan menettelyyn liittyvien seurausten vahvistaminen, rekrytointimaksuihin puuttuminen sekä työntekijälle annettavan tiedon parantaminen ovat linjassa sen kanssa, että hyväksikäyttöä pyritään ehkäisemään jo ennen työntekijän saapumista Suomeen ja että väärinkäytösten seuraukset kohdistetaan työnantajaan.

Esityksen vahvuutena on erityisesti se, että oleskelulupamenettelyä pyritään käyttämään nykyistä tehokkaammin hyväksikäytön ennakkovalvonnan välineenä. Jo aikaisemmassa ulkomaalaislain valmistelussa hyväksikäytön torjunnan tavoitteeksi on asetettu riskiperusteisen lupakäsittelyn vahvistaminen sekä sellaisten tilanteiden tunnistaminen, joissa työntekijä on vaarassa joutua riippuvaiseksi työnantajasta tai välittäjästä taikka on maksanut huomattavia summia työpaikan saamisesta.

SAK katsoo kuitenkin, että esitys toteuttaa hallitusohjelman valvonnan tehostamista koskevaa tavoitetta ja työperäisen hyväksikäytön vastaista toimenpideohjelmaa vain osittain.

Ensinnäkin esityksen valvontamalli kohdistuu edelleen vahvasti muodolliseen työnantajaan. Työperäisen hyväksikäytön käytännöissä merkittävä osa väärinkäytöksistä voi tapahtua jo rekrytointivaiheessa Suomessa tai ulkomailla toimivan välittäjän, agentin tai muun kolmannen tahon kautta. Jos näihin toimijoihin ei kohdisteta riittävää vastuuta, valvontaa ja seuraamuksia, osa hyväksikäytön tosiasiallisesta toimintaketjusta jää sääntelyn ulkopuolelle.

Toiseksi hallitusohjelman tavoite valvonnan tehostamisesta ei toteudu riittävästi pelkästään laajentamalla pidättäytymispäätöksen käyttöalaa. Tehokas valvonta edellyttää, että Maahanmuuttoviraston, työsuojeluviranomaisen, poliisin, veroviranomaisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten käytössä olevat tiedot muodostavat toimivan kokonaisuuden ja että yhden viranomaisen havaitsema hyväksikäyttö tai vakava laiminlyönti voi johtaa tarvittaviin toimenpiteisiin myös muiden viranomaisten toimivallan piirissä.

Kolmanneksi esitys on puutteellinen hyväksikäytön uhrien aseman kannalta. Hyväksikäytön torjunta ei ole tehokasta, jos työntekijällä ei käytännössä ole mahdollisuutta irtautua hyväksikäyttävästä työnantajasta menettämättä samalla työnteko- tai oleskeluoikeutensa perustaa. Työntekijän riippuvuus työnantajasta on itsessään yksi työperäisen hyväksikäytön keskeisistä riskitekijöistä. Sääntelyn tulisi siksi johdonmukaisesti vähentää tätä riippuvuutta.

Neljänneksi esityksen vaikuttavuutta heikentää se, jos pidättäytymispäätöksen enimmäiskesto jää käytännössä niin lyhyeksi, ettei seuraamuksella ole erityisesti kausiluonteisessa toiminnassa todellista vaikutusta työnantajan toimintaan. Hallitusohjelman tavoite valvonnan tehostamisesta edellyttää myös sitä, että käytössä olevat hallinnolliset seuraamukset ovat tosiasiallisesti tehokkaita, oikeasuhtaisia ja ennaltaehkäiseviä.

SAK katsoo siten, että esitys on hallitusohjelman ja työperäisen hyväksikäytön vastaisen toimenpideohjelman tavoitteiden kannalta oikeansuuntainen mutta riittämätön. Se parantaa eräitä lupamenettelyyn liittyviä hyväksikäytön ehkäisemisen välineitä, mutta ei vielä muodosta kattavaa järjestelmää, jossa hyväksikäytön koko toimintaketju, rekrytointivälittäjät, viranomaisten tiedonvaihto, seuraamusten tehokkuus ja hyväksikäytön uhrin mahdollisuus irtautua hyväksikäyttävästä työnantajasta olisi huomioitu johdonmukaisesti.

Jatkovalmistelussa esitystä tulee tämän vuoksi täydentää siten, että se toteuttaa myös hallitusohjelman valvonnan tehostamista koskevaa kirjausta ja toimenpideohjelman laaja-alaista lähestymistapaa nykyistä kattavammin. Kaiken kaikkiaan hallitusohjelman ja toimenpideohjelman toimet ovat kuitenkin riittämättömiä työperäisen hyväksikäytön torjumiseksi Suomessa.

Kynnysrahojen ehkäisy ja rekrytointimaksut

SAK kannattaa sitä, että työnteon perusteella myönnettävän oleskeluluvan edellytykseksi säädetään, ettei työnantaja ole perinyt työntekijältä maksua työsuhteen solmimisesta. Työnantajan vakuutus sekä vaatimuksen kytkeminen työnantajan sertifiointiin voivat tukea valvontaa ja ehkäistä kynnysrahojen ja muiden rekrytointimaksujen perimistä.

Sääntely ei kuitenkaan saa rajoittua vain työnantajan itsensä suoraan perimiin maksuihin. Työperäisessä hyväksikäytössä rekrytointimaksuja voidaan periä Suomessa tai ulkomailla toimivien rekrytointiagenttien, välittäjien tai muiden työnantajaan tosiasiallisesti kytkeytyvien tahojen kautta. Maksuja voidaan myös pyrkiä naamioimaan muiksi perusteettomiksi kuluiksi tai siirtämään maksettaviksi työsuhteen aikana.

Sääntelyn tulee estää se, että työnantaja voisi vapautua vastuusta ulkoistamalla rekrytoinnin välittäjälle, jonka toimintatapoihin työnantaja voi vaikuttaa tai jonka toiminnasta se hyötyy. Työnantajan vastuuta tulee tämän vuoksi laajentaa tilanteisiin, joissa työnantaja tiesi tai sen olisi pitänyt tietää työntekijältä peritystä rekrytointimaksusta.

Työnantajan on tarvittaessa voitava esittää luotettava kirjallinen selvitys rekrytointikumppaneidensa käyttämistä menettelyistä ja siitä, ettei työntekijältä ole työn saamiseksi peritty kiellettyä rekrytointimaksua. Pelkkä työnantajan oma vakuutus ei ole riittävä silloin, kun rekrytointiin osallistuu ulkopuolisia toimijoita.

Samalla Suomessa toimivien rekrytointivälittäjien sääntelyä, valvontaa ja seuraamuksia on kehitettävä. Ulkomaalaislaissa ja kausityölaissa on säädettävä riittävän tehokkaista keinoista puuttua rekrytointivälittäjien väärinkäytöksiin. Työntekijällä tulee lisäksi olla tehokas ja käytännössä saavutettava oikeus saada perusteettomasti peritty rekrytointimaksu takaisin.

Sertifioidun työnantajan aseman myöntämisessä ja voimassaolon arvioinnissa on otettava huomioon viranomaisvalvonnassa havaitut vakavat tai toistuvat laiminlyönnit, lainvoimaiset ratkaisut, muut luotettavasti dokumentoidut seikat sekä rekrytointimaksut, jotka osoittavat työntekijöiden oikeuksien järjestelmällistä loukkaamista.

Pidättäytymispäätöksen tehostaminen

SAK kannattaa nykyisen korjauskehotusmenettelyn poistamista ja pidättäytymispäätöksen edellytysten selkeyttämistä.

Päätöksen tulee voida perustua merkittäviin tai toistuviin virheellisiin tietoihin, vakaviin työnantajavelvoitteiden laiminlyönteihin, hyväksikäyttöriskin vuoksi tehtyihin kielteisiin lupapäätöksiin sekä työntekijöiden hyväksikäyttöön tai maahantulo- ja oleskelusäännösten rikkomiseen liittyviin lainvoimaisiin tuomioihin.

Seuraamuksen keston on oltava riittävä suhteessa laiminlyönnin vakavuuteen ja toistuvuuteen sekä työnantajan toiminnan luonteeseen. Erityisesti kausiluonteisessa toiminnassa seuraamuksen tulee käytännössä ulottua vähintään yhden kokonaisen rekrytointi- tai toimintakauden yli, käytännössä vähintään vuosi. Vakavissa tai toistuvissa tapauksissa myös vuotta pidemmän keston tulee olla mahdollinen.

Pidättäytymispäätöksen harkinnan tulee voida käynnistyä myös ammattiliiton tai muun luotettavan tahon toimittaman dokumentoidun tiedon perusteella. Yksittäinen työriita ei sellaisenaan osoita järjestelmällistä väärinkäytöstä, mutta saman työnantajan toiminnassa toistuvat samankaltaiset palkkasaatava-, työehto- tai hyväksikäyttötapaukset voivat muodostaa valvontasignaalin, jonka perusteella Maahanmuuttovirasto hankkii tarvittavan lisäselvityksen.

SAK kannattaa sitä, että pidättäytymispäätöksen kohteena olevan työnantajan palvelukseen tehty hakemus voidaan jättää tutkimatta ja hakemusmaksu palauttaa. Työntekijälle on tällöin annettava viipymättä ymmärrettävät tiedot tilanteesta, oikeussuojakeinoista sekä mahdollisuudesta hakeutua toisen työnantajan palvelukseen.

Kausityölain muutokset ja tiedonsaanti

SAK kannattaa kausityölain pidättäytymispäätöksen vahvistamista vastaavasti kuin ulkomaalaislaissa.

Kausityön luonteen vuoksi päätöksen kestoa arvioitaessa on erityisesti varmistettava, ettei seuraamus jää käytännössä merkityksettömäksi sen vuoksi, että se ajoittuu rekrytointi- tai työskentelykausien väliin.

SAK pitää erittäin tärkeänä, että viranomaisille säädetään nimenomainen velvollisuus antaa hakijoille tietoa hakemusasiakirjoista, maahantulosta, oleskelusta sekä kausityöntekijän oikeuksista ja velvollisuuksista.

Tiedot on annettava henkilökohtaisesti, ymmärrettävässä muodossa ja työntekijän ymmärtämällä kielellä. Niiden tulee kattaa vähintään sovellettava työehtosopimus, palkka ja työaika, majoitusta koskevat ehdot ja kustannukset, työnantajan vaihtamista koskevat mahdollisuudet, ammattiliittoon liittyminen sekä yhteydenotto viranomaisiin, ammattiliittoihin ja muihin luotettaviin tukipalveluihin.

SAK esittää lisäksi, että oleskeluluvan perusteena olevat työnteon keskeiset ehdot vahvistetaan kirjallisesti ennen luvan myöntämistä. Työnantaja ei saa ilman hyväksyttävää perustetta työntekijän saavuttua Suomeen olennaisesti heikentää niitä ehtoja, joiden perusteella oleskelulupa on myönnetty.

Hyväksikäytön uhrien suoja

SAK katsoo, että esitysluonnoksen merkittävä puute on hyväksikäytön uhrien oleskeluoikeutta ja asemaa koskevien parannusten jääminen esityksen ulkopuolelle.

Suojan tulee kattaa myös henkilöt, jotka ovat oleskelleet Suomessa laillisesti kausityöviisumilla tai kausityötodistuksella. Uhrin suojan rajaaminen vain varsinaisen oleskeluluvan haltijoihin jättäisi ilman perusteltua syytä erityisen haavoittuvassa asemassa olevia työntekijöitä suojan ulkopuolelle.

SAK korostaa, ettei hyväksikäytön kohteeksi joutuneen työntekijän oikeutta oleskella Suomessa saa tehdä käytännössä riippuvaiseksi siitä työnantajasta, jonka epäillään syyllistyneen väärinkäytökseen.

Jos työntekijän työnteko päättyy työnantajan lainvastaisen menettelyn, vakavan velvollisuuksien laiminlyönnin tai hyväksikäytön vuoksi, työntekijälle on turvattava tosiasiallinen mahdollisuus hakea muuta työtä sekä säilyttää laillinen oleskelunsa riittävän ajan.

SAK esittää, että hyväksikäytön uhrille tarkoitettua oleskelulupaa kehitetään siten, että lupa voidaan myöntää riittävän pitkäksi ajaksi, tarvittaessa viran puolesta ja maksutta. Luvan hakemisen tulee olla mahdollista myös silloin, kun aiempi lupa tai muu laillisen oleskelun peruste on jo päättynyt.

Valvonta, viranomaisten yhteistyö ja seuraamukset

Lainsäädännön vaikuttavuus edellyttää riittäviä resursseja Maahanmuuttovirastolle, työsuojeluviranomaisille, poliisille ja muille toimivaltaisille viranomaisille sekä sujuvaa ja oikea-aikaista viranomaisten välistä tiedonvaihtoa.

SAK korostaa, ettei pidättäytymispäätös saa muodostua rikosoikeudellisen, työsuojelullisen tai muun seuraamusjärjestelmän korvikkeeksi. Jos työnantajan menettelyyn liittyy esimerkiksi alipalkkausta, kiellettyjen rekrytointimaksujen perimistä, työaika- tai työturvallisuusrikkomuksia tai muuta työntekijän hyväksikäyttöä, asian tulee johtaa tarvittaessa myös työsuojeluvalvontaan, rikosoikeudelliseen arviointiin ja työntekijän saatavien tehokkaaseen toteuttamiseen.

Viranomaisten käytössä olevien tietojen tulee muodostaa toimiva kokonaisuus siten, että yhden viranomaisen havaitsema hyväksikäyttö tai vakava laiminlyönti voi asianmukaisesti käynnistää myös muiden toimivaltaisten viranomaisten toimenpiteet.

Pidättäytymispäätösten määrää, perusteita, kestoa ja kohdentumista sekä niiden vaikutuksia työntekijöiden asemaan tulee seurata järjestelmällisesti.

SAK pitää tärkeänä, että valtioneuvosto antaa eduskunnalle tai julkaisee muutoin avoimen arvioinnin uudistuksen toimivuudesta viimeistään kahden vuoden kuluttua lain voimaantulosta.

Yhteenveto SAK:n keskeisistä ehdotuksista

• Hallituksen esitystä täydennetään siten, että se toteuttaa hallitusohjelman valvonnan tehostamista koskevaa kirjausta ja työperäisen hyväksikäytön vastaisen toimenpideohjelman laaja-alaista lähestymistapaa nykyistä kattavammin.
• Pidättäytymispäätöksen keston tulee kausiluonteisessa toiminnassa käytännössä kattaa vähintään yksi kokonainen rekrytointi- tai toimintakausi, vähintään vuosi. Vakavissa tai toistuvissa tapauksissa myös vuotta pidemmän keston tulee olla mahdollinen.
• Rekrytointimaksujen kielto ja vastuu ulotetaan työnantajan suoraan perimien maksujen lisäksi rekrytointivälittäjien ja muiden työnantajaan kytkeytyvien tahojen kautta perittyihin maksuihin.
• Työnantajalle säädetään vastuu tilanteissa, joissa se tiesi tai sen olisi pitänyt tietää työntekijältä peritystä rekrytointimaksusta.
• Rekrytointivälittäjien sääntelyä, valvontaa ja seuraamuksia vahvistetaan sekä työntekijälle turvataan tehokas oikeus saada perusteettomasti peritty maksu takaisin.
• Sertifioidun työnantajan asemaa arvioitaessa otetaan huomioon myös vakavat ja toistuvat laiminlyönnit sekä muu luotettavasti dokumentoitu rikkomushistoria.
• Ammattiliiton tai muun luotettavan tahon toimittama dokumentoitu tieto voi toimia pidättäytymispäätöksen harkinnan käynnistävänä valvontasignaalina.
• Oleskeluluvan perusteena olevat työnteon keskeiset ehdot vahvistetaan kirjallisesti ennen luvan myöntämistä eikä työnantaja saa ilman hyväksyttävää perustetta olennaisesti heikentää niitä työntekijän saavuttua Suomeen.
• Hyväksikäytön uhrien suoja ulotetaan myös henkilöihin, jotka ovat oleskelleet Suomessa laillisesti kausityöviisumilla tai kausityötodistuksella.
• Hyväksikäytön kohteeksi joutuneelle työntekijälle turvataan riittävä aika uuden työn etsimiseen ja laillisen oleskelun jatkamiseen siten, ettei työntekijän asema jää riippuvaiseksi hyväksikäyttävästä työnantajasta.
• Valvontaviranomaisille turvataan riittävät resurssit ja toimiva tiedonvaihto. Pidättäytymispäätöksen lisäksi vakavien väärinkäytösten tulee tarvittaessa johtaa työsuojeluvalvontaan, rikosoikeudelliseen arviointiin ja työntekijän saatavien tehokkaaseen toteuttamiseen.
• Uudistuksen vaikutuksia seurataan avoimesti ja sen toimivuudesta tehdään arvio viimeistään kahden vuoden kuluttua lain voimaantulosta.
• Hallitusohjelman ja toimenpideohjelman toimet ovat kuitenkin riittämättömiä työperäisen hyväksikäytön torjumiseksi Suomessa.