Virkamiesten pitäisi kuvata eikä rajata talouspolitiikan vaihtoehtoja

Blogi 04.02. 10:27 Kaukoranta Ilkka
SAK:n pääekonomisti Ilkka Kaukoranta

Vaalien alla Suomessa on tapana, että ministeriöt julkaisevat virkamiesnäkemyksiä tulevan vaalikauden uudistustarpeista ja reunaehdoista. Tätä perustellaan erityisesti sillä, että parannetaan päätösten tietopohjaa ja tuodaan ministeriöiden asiantuntemus puolueiden ja vaalikeskustelun käyttöön. Tarkoitus on sinänsä hyvä, kuhan virkamiehet muistavat pysyä tontillaan.

Poliittisten linjausten tekeminen kuuluu poliitikoille, puolueille, etujärjestöille ja yksittäisille kansalaisille. Virkamiehilläkin on toki sananvapautensa, mutta virallisia virkamiesraportteja valmistellessa pitäisi pyrkiä korostetun puolueettomaan puheeseen.

Virkamiesraportti tuo arvokasta tietopohjaa

Valtiovarainministeriön virkamiesraportti paikoin onnistuu tilannekuvan luomisessa ja talouspolitiikan reunaehtojen kuvaamisessa. Virkamiespuheenvuorossa kuvataan väestön ikääntymistä, työllisyyden rakennetta, julkisen talouden kehitystä ja valtiovarainministeriön arviota kestävyysvajeesta. Ennusteuran lisäksi mukana on taantumaskenaario täydentämässä tilannekuvaa.

Vaikka tulevaisuuden ennustamiseen ja pitkän aikavälin kestävyysvajelaskelmiin sisältyy valtavaa epävarmuutta, ovat nämä silti arvokkaita laskelmia. Epävarmuudesta huolimatta joudumme tekemään tulevaisuutta koskevia päätöksiä –ajaessakaan huono näkyvyys ei ole peruste sulkea silmiä kokonaan. Tosin yhden piste-estimaatin (esim. 10 miljardia euroa) sijaan kestävyysvajetta kannattaisi ennemminkin kuvata siihen liittyvää epävarmuutta erilaisilla skenaarioilla tai vaihteluvälillä (esim. 5–15 miljardia euroa).

Tilannekuvan pohjalta valtionvarainministeriön virkamiehet ovat antaneet myös suuntaviivoja tulevalle talouspolitiikalle. Tämä on tietysti herkkä paikka, koska tarvittava talouspolitiikka ei riipu pelkästään tilannekuvasta vaan myös tavoitteista, eikä virkamiesten tehtävä ole määrittää politiikan tavoitteita. Paikoin tässä on kuitenkin onnistuttu kohtuullisesti.

Esimerkiksi suositus kahden miljardin sopeutustoimista ensi vaalikaudella on muistettu kehystää ehdolliseksi: "mikäli talouspolitiikan lähtökohdaksi otetaan julkisen talouden puskureiden ja kestävyyden vahvistaminen". Jos siis halutaan julkisen talouden olevan ylijäämäinen seuraavan hallituskauden aikana, on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavien toimien mittaluokka valtiovarainministeriön ennusteiden mukaan kaksi miljardia.

Olisi toki parempi, jos yhden tavoitteen implikoiman politiikan sijaan kuvattaisiin useampia eri vaihtoehtoisia tavoitteita, mutta tästä en kovasti moiti, kunhan ehdotus muistetaan ehdollistaa jollekin tavoitteelle ja jätetään sen tavoitteen arviointi poliitikoille.

Kokonaisveroaste on muuttunut maksimista minimiksi

"Sopeutustoimien tulee painottua selkeästi menoihin, koska työllisyyssyistä kokonaisverotusta ei voi kiristää."

Näin linjattiin valtiovarainministeriön virkamiespuheenvuorossa neljä vuotta sitten. Nyt on toinen ääni kellossa:

"Kestävyysvajeen vuoksi verotusta ei tule nettomääräisesti keventää."

Eli siinä missä neljä vuotta sitten nykyinen verotaso oli maksimi, on nykytaso nyt muuttunut minimiksi. Toki tässä välissä on veroastekin alentunut, mutta silti kyseessä on merkittävä linjanmuutos.

Toisaalta kumpikaan linjaus ei ole faktapohjainen kuvaus talouspolitiikan todellisista reunaehdoista. Kokonaisverotusta voi melkein aina yhä kiristää ja toki sitä voisi periaatteessa myös keventää. Tämä uusin linjaus olisi ollut faktaperusteinen, jos sitä olisi täydennetty esimerkiksi ehdolla "ellei ole valmiutta liki kymmenen miljardin euron lisämenoleikkauksiin ja pyritään paikkaamaan kestävyysvaje".

Mielestäni on poliittista realismia, että suurta halua menoleikkauksin ei ole. Viikonloppuna julkistetut keskustankin vaaliteesit sisälsivät miljardin euron verran lisämenoja eivätkä ilmeisesti yhtään menoleikkausta. Virkamiesraportissakin kiinnitetään huomiota leikkausten vaikeuteen:

"Aiemmilla vaalikausilla toteutettujen menosäästöjen johdosta uusien säästökohteiden löytäminen on aiempaa haastavampaa. Lisäksi merkittäviä säästöjä on hankala saada nopeasti aikaan heikentämättä joko julkisia palveluja tai sosiaalisia tulonsiirtoja."

Jos otetaan lähtökohdaksi, että isoihin menoleikkauksiin ei ole halua ja kestävyysvaje halutaan poistaa, niin vääjäämätön johtopäätös on, että verotusta pitäisi pikemminkin kiristää. SAK:n verotavoitteet esittävät tähän yhden ratkaisun.

Työllisyystavoitteen ei pitäisi olla itseisarvo

Raportissa todetaan, että kestävyysvajelaskelmien herkkyystarkastelujen mukaan työllisyyden paraneminen alentaa kestävyysvajetta tehokkaasti. Tämän perusteella on tietysti järkevää hakea työllisyyttä parantavia ratkaisuja julkisen talouden vahvistamiseen. Pitäisi kuitenkin muistaa, että mikään tietty työllisyysaste ei ole sen enempää riittävä kuin välttämätönkään ehto julkisen talouden tasapainolle. Työllisyyden lisäksi julkisen talouden tasapainoon vaikuttavat tietysti julkiset menot ja verot.

Jos työllisyyttä parannetaan veronkevennyksillä tai menolisäyksillä, niin vaikutus julkiseen talouteen voi jäädä jopa miinusmerkkiseksi. Sen takia ihmettelen halua nostaa työllisyystavoite itsenäiseksi tavoitteeksi, jos todellinen huoli on julkinen talous.

Sitoutuminen sekä kestävyysvajeeseen että työllisyystavoitteeseen ohjaa hylkäämään tulonjaon tasaisuuden tavoitteiden joukosta.

Työllisyystavoite myös rajaa politiikan sisältöä. Tämä käy hyvin ilmi virkamiesraportin pohdinnoissa sosiaaliturvauudistuksen arvovalinnoista. Raportissa todetaan, että sosiaaliturvaa uudistettaessa joudutaan valitsemaan kolmesta tavoitteesta kaksi:

"Toteutuksessa keskeinen merkitys on sillä, miten halutaan painottaa seuraavia kolmea tavoitetta: työnteon kannustavuus, kestävä julkinen talous ja tulonjaon tasaisuus. Kaikissa kolmessa edellä mainitussa tavoitteessa ei voida samanaikaisesti saavuttaa parannuksia."

Halu vahvistaa julkista taloutta ja paikata kestävyysvajetta paaluttaa kestävän julkisen talouden yhdeksi valinnaksi. Työllisyystavoite ohjaa siihen, että toisen valinnan on oltava työnteon kannustavuus. Silloin uudistuksessa olisi hylättävä tavoitteiden joukosta tulonjaon tasaisuus. Tällaiseen johtopäätökseen virkamiespuheenvuorossa käytännössä päädytäänkin, vaikka häveliäästi jätetään sanomatta, että sitoutuminen sekä kestävyysvajeeseen että työllisyystavoitteeseen ohjaa hylkäämään tulonjaon tasaisuuden tavoitteiden joukosta.

Erillinen työllisyystavoite siis käytännössä hyvin vahvasti ohjaa politiikan suuntaa ja sisältöä. Voi ajatella, että tarve vahvistaa julkista taloutta on puolueeton virkamiesfakta, mutta valinta tähän tavoitteeseen johtavasta keinosta on enemmän politiikkaa.

Työllisyyskeinoja virkamiesraportti olisi voinut ruotia vähän selkeämminkin. Esimerkiksi työllisyyttä parantavista veronkorotuksista raportissa asiallisesti todetaan, että tutkimusten mukaan veronkevennysten vaikutus työllisyyteen on pieni, mutta jätetään sanomatta, että veronkevennykset selkeästi heikentävät julkista taloutta. Eli sikäli kun työllisyystavoitteen taustalla on halu vahvistaa julkista taloutta, on veronkevennys lääke, joka vie oikeasti aivan väärään suuntaan.

Virkamiesten kovat eläketeesit

Ehkä kovinta tekstiä raportissa on tällä kertaa eläkkeistä:

"Nykyinen eläkemaksun taso on jo varsin korkea, joten sen nostamiseen ei ole varaa. Pikemminkin tulee valmistautua tekemään uudistuksia, joiden avulla voitaisiin laskea eläkemaksuja nykyisestä. Näin voitaisiin tarvittaessa tehdä tilaa valtion keräämien verojen korottamiselle."

"Vähintään on pidättäydyttävä tekemästä päätöksiä, jotka kasvattaisivat eläkemenoja nykyisestä."

On sinänsä perusteltua todeta, että eläkemaksujen taso tosiasiallisesti vaikuttaa valtion veropolitiikan liikkumavaraan. Mielestäni ei kuitenkaan ole virkamiesten tehtävä linjata, kuinka ison siivun kakusta eläkkeet saavat haukata. Kansainvälisessä vertailussa Suomen eläkemaksut eivät ole mitenkään erityisen korkeat.

Eläkemaksujen alentaminen tai jopa niiden pitäminen ennallaan edellyttäisi jonkinlaisia leikkauksia eläkkeisiin. Kuten raportissa todettiin, eläkemaksuissa oli nostopainetta jo aiemmin, ja uusi väestöennuste lisää sitä entisestään. Jos paalutetaan virkamiesvoimin reunaehdoksi, että eläkemaksut eivät saa nousta, tarkoittaa se käytännössä, että virkamiehet vaativat eläkkeiden leikkauksia. Tietysti katsontakulmasta se voi olla ihan perusteltu poliittinen valinta, mutta tällaiset poliittiset linjaukset eivät mielestäni kuulu virkamiesraporttiin.