Hyppää sisältöön

s a k·fi Näistä puhutaan Lausunnot Luonnos hallituksen esitykseks…

Lausunnot

Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 3 §:n muuttamiseksi

Sisäasiainministeriö
PL 26
VALTIONEUVOSTO

Viite: Lausuntopyyntönne 24.6.2008 (SM087:01/2007)

Asia: Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 3 §:n muuttamiseksi

Sisäasiainministeriö on pyytänyt lausuntoa ulkomaalaislain ja ulkomaalaisrekisterilain muuttamisesta laaditusta hallituksen esitysluonnoksesta. SAK, STTK ja AKAVA esittävät lausuntonaan seuraavaa.

Lakiesityksen tavoitteena on työntekijän oleskelulupajärjestelmän selkeyttäminen ja uudistaminen sekä luopuminen työvoiman saatavuusharkinnasta työlupia myönnettäessä. Luonnoksen mukaan uudistaminen liittyy tarpeeseen lisätä ulkomaisen työvoiman maahanmuuttoa.

Saatavuusharkinnasta luopuminen edellyttää kattavaa työehtojen ennakkovalvontaa sekä parempaa työehtojen jälkivalvontaa. Mikäli riittäväntasoinen ennakko- ja jälkivalvonta jää toteutumatta tai työllisyystilanne sitä edellyttää, on oltava mahdollisuus palata saatavuusharkinnan käyttöön.

Kun EU:n laajentumiseen liittyen Suomessa luovuttiin työvoiman vapaan liikkuvuuden siirtymäajoista, oli päätöksen keskeisenä osana ulkomaalaisten työntekijöiden työehtojen valvonnan lisääminen. Sittemmin on kaikessa hiljaisuudessa ajettu alas keskusrikospoliisin ulkomaalaisen työvoiman tutkintayksikkö PUT ja työsuojelupiirien valvonnan voimavaroja ollaan merkittävästi vähentämässä osana valtion tuottavuusohjelmaa. Ammattiliittojen valvontamahdollisuuksia ei ole lisätty.

Muun muassa työntekijöiden oleskelulupajärjestelmän uudistamishankkeen valmistelutyöryhmässä ovat keskusrikospoliisin ja rajavartiolaitoksen edustajat ilmaisseet vakavan huolensa nykyisten valvontaresurssien riittämättömyydestä. Vaarana on, että Suomeen luodaan kahdet työmarkkinat, joilla ulkomaalaisia työntekijöitä käytetään häikäilemättä hyväksi. Palkansaajakeskusjärjestöjen mielestä keskusrikospoliisin henkilöstövoimavarat ulkomaalaisen työvoiman valvonnassa on jatkossakin turvattava kohdennetusti eikä työsuojelupiirien resursseja saa missään tapauksessa vähentää. Lisäksi on taattava se, että mahdollisten muutosten seurauksena maahanmuuttovirastossa työlupa-asioita on hoitamassa ammattitaitoinen ja riittävä henkilöstö.

Erityisesti järjestöt ovat huolissaan työehtojen ennakkovalvontaan suunnattujen resurssien riittävyydestä. Myös ammattiliitojen mahdollisuuksia hoitaa ulkomaalaisten työntekijöiden etuja on parannettava. Parhaiten tämä toteutuu säätämällä ammattiliitoille kanneoikeus työnantajan laiminlyödessä työehtojen noudattamisen.

SAK, STTK ja Akava kannattavat työlupamenettelyjärjestelmän hallinnon yksinkertaistamista. Lakiluonnoksen ongelma on kuitenkin siinä, ettei ole todennäköistä, että luonnoksessa esitetyillä keinoilla olisi mahdollista toteuttaa 70 §:n tarkoitus. Tarkoituksen toteutuminen edellyttää konkreettisia ja tarpeeksi tehokkaita keinoja ennakko- ja jälkivalvonnan toteuttamiseksi sekä lisää henkilökuntaa ja voimavaroja työsuojelupiireille, poliisille ja maahanmuuttovirastolle. Ilman näitä toimia on mahdotonta toteuttaa luonnoksen tarkoitus ottaen huomioon, että jo tämän hetkisten ulkomaalaisten työntekijöiden työehtojen noudattamisen valvonnassa on puutteita. Lisäksi valvojilla on liian vähän henkilökuntaa.

Lakiehdotuksen tarkoituksen toteutuminen

Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan työntekijän oleskelulupajärjestelmän tarkoituksena on tukea työvoiman saatavuutta suunnitelmallisesti, nopeasti ja joustavasti ottaen huomioon työnantajien ja ulkomaalaisten työntekijöiden oikeusturva ja työmarkkinoilla jo olevan työvoiman mahdollisuus työllistyä. Vaikka hallituksen esitysluonnosta perustellaan nykyisen ulkomaalaislain luvun 5 hengen mukaisesti, sen muutosehdotukset keskittyvät edistämään pelkästään työvoiman nopeaa ja joustavaa saatavuutta. Näin suppea lainmuutosnäkökulma vaikuttaa heikentävästi ulkomaalaislain luvun 5 muihin tärkeisiin tavoitteisiin eli ulkomaalaisen työvoiman saatavuuden suunnitelmallisuuteen ja ulkomaalaisten työntekijöiden oikeusturvan takaamiseen.

Lupahakemusmenettelyyn ja erityisesti sen vireillepanoon esitetyt muutosehdotukset (kuka voi laittaa hakemuksen vireille, kuka ottaa hakemuksen vastaan, hoitaa jatkohakemuksen jne.) ovat kannatettavia.

Saatavuusharkinnan keskeisin tavoite eli se, että jo työmarkkinoilla olevan työvoiman mahdollisuus työllistyä muuttuvissa työmarkkinatilanteissa taataan voidaan järjestää muutakin kuin oleskelulupakäytännön niputetulla säädännöllä. Lakiluonnoksen keskeisissä ehdotuksissa onkin mainittu, että saatavuusharkinta voitaisiin tarvittaessa ottaa käytäntöön ulkomaalaislain muutoksella. Jos toimitaan näin, niin yleisperusteluiden lisäksi varsinaisessa laissa pitää olla maininta tästä mahdollisuudesta esim. pykälässä 71 ”Yhteistyö työmarkkinalaitosten kanssa”. Lakiesitysluonnoksen 70 § mukaan oleskelulupajärjestelmän tarkoituksena on ulkomaisen työvoiman lisääminen niin, että työsuhteen ehtojen noudattaminen turvataan. Viimeksi mainittu ehto toteutuisi luonnoksen mukaan ennakko- ja jälkivalvonnalla. Vaikka työehtovalvonnasta huolehtiminen on luonnoksen mukaan oleskelulupajärjestelmän tarkoitus, ei 70 pykälässä esitetä säädettäväksi toimenpiteitä, jotka turvaisivat työehtovalvonnan.

Voimassa olevan lain mukaan työmarkkinajärjestöt osallistuvat työntekijöiden oleskelulupien myöntämiskäytäntöjen seurantaan ja arviointiin sekä ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevien valtakunnallisten ja alueellisten linjausten laadintaan. Lakiesitysluonnoksessa supistetaan merkittävästi työmarkkinajärjestöjen yhteistyötä oleskelulupa-asioissa. Saatavuusharkinnan poistaminen edellyttää ehdottomasti sitä, että työlupakäytäntöjä ja työllisyystilannetta voidaan seurata kolmikantaisesti. Tätä varten lakiin tulee selkeästi kirjata, että näitä asioita seurataan ja käsitellään kolmikantaisessa elimessä kuten esimerkiksi ulkomaalaisten työntekijöiden työsuhde- ja oleskelulupa-asioiden neuvottelukunnan yhteyteen perustettavassa jaostossa. Jaostolla tulisi olla toimivalta esittää saatavuusharkinnan palauttamista, mikäli työllisyystilanteen heikentyminen sitä edellyttää.

Lakiesityksen vaikutukset

Luonnoksen mukaan lakiesityksen taloudelliset ja muut vaikutukset jäisivät vähäisiksi. Palkansaajakeskusjärjestöjen mielestä arvio on liian ylimalkainen. Maahanmuutolla on aina taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia. Onnistunut maahanmuutto ja lainsäädännön asianmukainen toteutuminen edellyttävät, että yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset otetaan huomioon lakiesityksiä valmisteltaessa.

Kuten luonnoksessa todetaan, jo vuosien 2006 ja 2007 aikana työntekijöiden oleskelulupapäätösten määrä Suomessa kasvoi 82 %. Oleskeluhakemusten määrän kasvu oli 59 %. Jos luonnoksen tavoite ulkomaalaisen työvoiman määrän edelleen lisääntymisestä toteutuu, myös työehtojen valvonnan tarve lisääntyy.

Valvonnan tarpeen lisääntyminen todetaan myös luonnoksessa, jossa painotetaan useassa kohdassa työehtojen ennakko- ja jälkivalvontaa sekä niiden tehostamistarvetta. Valvontaa ei kuitenkaan voi lisätä ja tehostaa, jos työtä ei ole tekemässä riittävä määrä tähän työhön koulutettuja, osaavia työntekijöitä. Luonnoksessa ei esitetä lisättäväksi työsuojelupiirien eikä poliisin ulkomaalaistarkastuksiin keskittyvää henkilökuntaa, jotka valvovat työehtojen toteutumista käytännössä ammattiliittojen ohella. On selvää, että nykyinen ja mahdollisesti vähenevä työsuojelupiirien henkilöstö ei kykene valvomaan tänne tulevien ulkomaalaisten työehtoja ottaen huomioon, ettei työsuojelupiirien rajallinen henkilökuntamäärä kykene siihen nykyiselläänkään. Jos työehtoja ei kyetä valvomaan, 70 §:ssä säädettäväksi ehdotettu oleskelulupajärjestelmän tarkoitus jää toteutumatta. Ei myöskään ole realista, että ehdotettu työvoimatoimiston työlupayksikön 19 työntekijän siirtäminen työ- ja elinkeinoministeriöstä maahanmuuttovirastoon takaisi työehtojen ennakkovalvonnan.

Maahanmuutto ei vaikuta vain työehtovalvontaan vaan syvällisesti koko yhteiskuntaan ja vaatii maahan muuttaneiden lisäksi myös suomalaisilta sopeutumista. On kaikin tavoin pyrittävä poistamaan ulkomaalaisiin kohdistuvia epäluuloja sekä poistettava ja ehkäistävä syrjintää ja lisättävä tasa-arvoa.

Jotta sopeutuminen suomalaiseen yhteiskuntaan onnistuisi mahdollisimman hyvin, maahanmuuttajille on järjestettävä eritasoisia kieli- ja perehdyttämiskursseja. Heille on kerrottava, minkälainen suomalainen yhteiskunta on ja miten se toimii. Myös täydennys- ja ammattikoulutusta on järjestettävä. Lisäksi maahanmuuttajat tarvitsevat työvoimapalveluja sekä terveys- ja sosiaalipalveluja ja apua mahdollisissa muissa ongelmissaan. Erityisesti on huolehdittava siitä, että työntekijöitten puolisot ja lapset kotoutuvat. Kaikki tämä vaikuttaa yhteiskuntaan ja lisää palvelujen tarvetta. On oletettavaa, että ainakin opetus-, työvoima- sekä sosiaali- ja terveysviranomaisten palvelujen tarve lisääntyy ja moninaistuu. Todennäköisesti myös poliisiviranomaiset ja vähemmistövaltuutettu saavat lisää asiakkaita.

Työnantajille maahanmuutosta aiheutuvia lisäkustannuksia ei ole luonnoksessa käsitelty. Työnantajien on mm. järjestettävä työntekijälleen tarpeellista kielikoulutusta. Myös työsuojelukoulutuksen ja muun työhön liittyvän opastuksen tarve kasvavat.

Yksityiskohtaiset kommentit

SAK, STTK ja Akava esittävät seuraavia muutoksia lakiehdotukseen ja sen perusteluihin:

  • Jos jatkolupaa haetaan saman työnantajan palvelukseen, jatkolupahakemukseen on liitettävä selvitys hakijalle maksetuista palkoista.
  • Työsuhteen ennenaikaisesta päättymisestä on ilmoitettava maahanmuuttovirastolle, jonka on väärinkäytöstä epäillessään ilmoitettava asiasta työsuojelupiirille.
  • Työnantajille tulee jatkuvissa epäselvyys- ja väärinkäytöstapauksissa voida asettaa kielto pitää ulkomaalaisia työntekijöitä (myös vuokrattuja).
  • Lakiehdotuksen 70 §:n uusi muotoilu painottuu liiaksi työvoiman rekrytointiin. Nykyisessä laissa oleva työnantajien ja ulkomaalaisten työntekijöiden oikeusturva sekä työmarkkinoilla jo olevan työvoiman mahdollisuus työllistyä tulisi säilyttää lakitekstissä. Tilastointia on lisättävä 70 §:ssä säädettäväksi ehdotetun tarkoituksen toteutumisen selvittämiseksi.
  • 71 §:ää on syytä täydentää siten, että todetaan työmarkkinayhteistyö oleskelulupa-asioiden lisäksi työmarkkinatilanteen seurantaa koskeva yhteistyö. Perusteluja tulee lisäksi täydentää niin, että mahdollinen muutos työmarkkinatilanteessa saattaa palauttaa saatavuusharkinnan.
  • 73 §:ää tulee täydentää siten, että työnantajan on aina ilmoitettava henkilöstön edustajalle ulkomaalaisen työsuhteen päättymisen syy. Jos työntekijä on vuokrattu, työnantajan on ilmoitettava käyttäjäyrityksen henkilöstön edustajalle ulkomaalaisen nimi ja sovellettava työehtosopimus. — Järjestöt viittaavat eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen, jonka mukaan käyttäjäyrityksen henkilöstön edustajan tiedonsaantioikeutta vuokratyöntekijöistä lisätään (HE 68/2008). Tätä tiedonsaantioikeutta on täydennettävä niin, että tiedonsaantioikeus kaikilta osin koskee myös ulkomaalaisia vuokrattuja työntekijöitä. — Tiedonsaantioikeuden laajentaminen on tärkeää paitsi viranomaisvalvontaa täydentävänä valvontana myös työpaikkavalvontana.
  • Luonnoksessa ei ole mitenkään otettu huomioon alihankintaa eikä työvoiman vuokrausta, vaikka erityisesti vuokratyövoiman käyttö on huomattavasti kasvanut viime aikoina. Lähtökohtana tulee olla, että käyttäjäyritys on samassa asemassa kuin silloin, kun työntekijän työnantaja on yritys, johon sovelletaan Suomen lainsäädäntöä. Tämä on tärkeä seikka yritysten välisen kilpailun ja työntekijöiden suojelun kannalta. Viittaamme tältä osin vuokratyötä selvittäneen kolmikantaisen työryhmän mietintöön. Mietinnössä esitettiin yksimielisesti pohdittavaksi, miten työvoiman vuokraus otetaan huomioon oleskelulupia myönnettäessä (työministeriön julkaisu 22.11.2007). Työvoiman vuokraus olisi otettava huomioon ainakin 73, 75, 80 ja 187 §:ssä.
  • 45 §:ssä säädetään perusteista, joiden mukaan maahanmuuttovirasto myöntäisi tilapäisen oleskeluluvan. Harkinnassa otettaisiin perustelujen mukaan huomioon mm. ”yleinen työsuhteiden pituus ja luonne tarkoitetulla ammatti- ja toimialalla tai työnantajalla yleensä”. — Työsopimuslain (255/2001) 3.2 §:n mukaan vakituinen työsopimus on pääsääntö, josta voidaan poiketa vain perustellusta syystä. Sitä, että alalla vakiintuneesti tehdään määräaikaisia työsopimuksia, ei oikeuskäytännössä ole pidetty lain tarkoittamana perusteltuna syynä määräaikaisen sopimuksen tekemiseen (TT 2008-15). Kohtaa voisi tämän vuoksi tarkentaa poistamalla viittaus yleisiin työsuhteiden pituuksiin ja työnantajiin yleensä, ja todeta, että tietoja, joiden perusteella harkinta tehdään, olisi mm. työn luonne kyseisellä alalla.
  • 47 ja 49 §:n perusteluja olisi syytä täsmentää. Viittaus ”vastaavaan muutokseen” on epäselvä.
  • 53 §:n perustelut, joiden mukaan ”pelkkä epäily työnantajan luotettavuudesta ei kuitenkaan riitä hylkäämään työntekijän oleskelulupahakemusta, mutta tällöin olisi mahdollista rajoittaa luvan pituutta”, vaatii lisäselvennystä. Perusteluita on syvennettävä niin, että lainsäätäjä ohjeistaa, millaisissa tapauksissa lupa voidaan myöntää ennakkovalvonnan tehokkaaksi toteuttamiseksi ja väärinkäytön ehkäisemiseksi. Lisäksi on ohjeistettava, miten luvan pituus näissä tilanteissa arvioidaan. Täsmennykset ovat tarpeellisia 70 §:n tarkoituksen toteutumiseksi.
  • 53 pykälän perustelujen mukaan ”Lupa evättäisiin kuitenkin kokonaan silloin, kun esimerkiksi verottajalta tai muulta viranomaiselta saatujen tietojen perustella työnantajaa voidaan pitää epäluotettavana ja työnantajan velvollisuuksien laiminlyöntiä todennäköisenä.” Perusteluihin on syytä kirjata myös työsuojelupiiri ja työmarkkinajärjestöt, jotka tosiasiallisesti valvovat työsuhteen ehtojen toteutumista.
  • 73.1 §:n perustelujen mukaan momenttiin ei tehtäisi muutoksia. Kyseistä kohtaa on kuitenkin tarkoitus muuttaa.
  • 75.1 §:n perusteluihin olisi selvyyden vuoksi syytä kirjata myös työehtosopimus, sillä suurin osa vähimmäispalkoista määräytyy alan työehtosopimuksen mukaan (ks. TSL 2:7).
  • 75.2 §:ssä säädettäisiin työnantajan tai toimeksiantajan vakuutuksesta. Tässä tarkoitettaneen kuitenkin vain TSL 1:1 mukaista työsuhdetta. Epäselväksi jää, mitä toimeksiantajalla tässä tarkoitetaan (ks. myös 187 §). Lisäksi on syytä ohjeistaa, miten työnantajavelvoitteiden täyttyminen varmistetaan.
  • 80 §:n perustelujen mukaan säännöksessä tarkoitettuja työntekotilanteita varten myönnetty oleskelulupa olisi erityisestä syystä työnantajakohtainen. Itse säännöksestä asia ei kuitenkaan selkeästi ilmene.
  • 80 § 3 kohtaa on syytä selventää siten, että siinä todetaan selkeästi, että au pair tekee kevyttä kotityötä, opiskelee suomen tai ruotsin kieltä ja tutustuu suomalaiseen kulttuuriin sekä että työ kestää korkeintaan yhden vuoden.
  • Myös lakiehdotuksen kieliasua tulee parantaa, sillä se on monin paikoin epäselvää, vaikealukuista ja epätäsmällistä.

Muut lainsäädäntötoimet ja toimenpiteet

  • Viranomaisten mahdollisuus valvoa ulkomaalaisten työsuhteen ehtoja näyttää heikkenevän koko ajan. Samalla yhteiskunnassa on yhä enemmän siirrytty ns. omavalvontaan. Tämän vuoksi oikeusministeriössä on aloitettava ammattiliiton kanneoikeuden valmistelu. Säätämällä ammattiliitoille kanneoikeus mahdollistettaisiin ulkomaalaisten työehtojen parempi valvonta. Kanneoikeuden laajentaminen täydentäisi viranomaisvalvontaa, minkä lisäksi sillä olisi ennaltaehkäisevä vaikutus.
  • Suomen on ryhdyttävä valmistelemaan YK:n siirtotyöläisten ja heidän perheenjäsentensä oikeuksien suojelua koskevan yleissopimuksen ratifioimista. Samoin on ryhdyttävä valmistelemaan kansainvälisen työjärjestön (ILO) muuttavia työntekijöitä koskevan sopimuksen nro 97 ja siirtolaisuuteen liittyviä väärinkäytöksiä sekä ulkomaalaisten työntekijöiden yhtäläisen kohtelun edistämistä koskevan yleissopimuksen nro 143 ratifioimista.
  • Suomeen on perustettava tänne töihin tuleville ulkomaalaisille tarkoitettu samantyylinen yhteispalvelukeskus kuin mitä Norjassa on perustettu Osloon (ks. luonnoksen s. 8). Myös työmarkkinajärjestöt on otettava mukaan palvelukeskuksen mukaan työhön.
  • Ulkomaalaistarkastajien määrää on työsuojelupiireissä ja poliisissa (KRP:n PUT-yksikkötyyppinen työ) lisättävä. Myös maahanmuuttoviraston henkilökuntaa on lisättävä.
  • Työvoiman liikkuvuuteen liittyy myös ihmiskauppa. On tehostettava ihmiskaupan vastaisia toimenpiteitä.

Jo esitettyjen ennakko- ja jälkivalvontatoimien lisäksi valvonnan tehostamisen on riippuvainen siitä, kuinka monipuolisesti ulkomaalaisrekisteriä osataan hyödyntää. Lisäksi ulkomaalaisrekisterin parissa työskentelevien eri viranomaistahojen (erityisesti SM,TEM,STM) on myös opittava tekemään yhteistyötä keskenään. Ei myöskään riitä, että sisäasianministeriö keskittyy ulkomaalaisrekisterin parantamisessa pelkästään valvonnan tehostamiseen. Rekisteriä pitää hyödyntää entistä paremmin myös työvoimatarpeiden saatavuutta suunnitellessa (minkä tyyppistä työvoimaa Suomeen tarvitaan) ja työntekijöiden oikeusturvan takaajana (työsuhteiden keston ja sopimusehtojen seuranta, työnantajavelvollisuuksien täyttämisen seuranta).

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry

AKAVA ry