Hallituksen esitys oppivelvollisuusiän nostamisesta

Opetus- ja kulttuuriministeriö
PL 29
00023 Valtioneuvosto
kirjaamo@minedu.fi
oppivelvollisuus@minedu.fi

OKM/27/010/2014

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki oppivelvollisuudesta. Oppivelvollisuus alkaisi kuten nykyisinkin sinä vuonna kun lapsi täyttää 7 vuotta. Oppivelvollisuus päättyy, kun perusopetuksen oppimäärän suorittamisesta on kulunut vuosi, oppivelvollisuuden alkamisesta on kulunut 11 vuotta.

Perusopetuksen jälkeinen oppivelvollisuus suoritetaan ensisijaisesti suorittamalla lukion tai ammatillisen koulutuksen opintoja ja toissijaisesti perusopetuksen lisäopetuksessa, ammatilliseen koulutukseen ohjaavassa tai valmistavassa koulutuksessa.

Oppivelvollisuus ja perusopetus eivät enää lainsäädännöllisesti tarkoittaisi samaa, vaan oppivelvollisuuteen kuuluisi myös perusopetuksen jälkeisiä opintoja, jotka tähtäävät toisen asteen koulutuksen suorittamiseen. Perusopetuksen osalta säännökset eivät muuttuisi. Perusopetuksen jälkeisen oppivelvollisuuden osalta oppivelvollisille säädettäisiin velvollisuus hakeutua koulutukseen esimerkiksi osallistumalla yhteishakuun tai valmistavien koulutusten yhteiseen hakuun. Hakuvelvollisuus päättyisi, kun oppivelvollinen on ottanut vastaan paikan oppivelvollisuuteen kuuluvassa koulutuksessa.

SAK suhtautuu myönteisesti tapaan toteuttaa oppivelvollisuusiän nostaminen. Suomalaisen työelämän rakenteiden muutoksen pitkän ajan trendinä on ollut matalan osaamistason työtehtävien väheneminen. Vastaavasti työpaikat, joissa muodollisena tai tosiasiallisena osaamisvaatimuksena on vähintään toisen asteen ammatillisen koulutuksen edellyttämä taso, ovat lisääntyneet 1980-luvun lopulta alkaen.

Peruskoulun jälkeiseen koulutukseen on jättänyt hakeutumatta vuosittain muutama tuhat nuorta, minkä lisäksi tuhannet nuoret keskeyttävät toisen asteen opinnot vuosittain. Osittain tämän seurauksena aikuisväestön keskuudessa on yli 400 000 aikuista, joilta puuttuu peruskoulun jälkeinen koulutus. Nämä aikuiset ovat tutkimusten mukaan heikossa asemassa työmarkkinoilla. Heidän työuransa pituus jää muuta väestöä lyhyemmäksi ja työttömyysvuosia kertyy oleellisesti enemmän.

Suomalaiseen koulutusjärjestelmään on vuosien saatossa kehitetty useita perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen välisiä nivelvaiheen ohjauspalveluita ja toiselle asteelle valmistavia koulutusmuotoja. Myös ammatillisen koulutuksen ja lukiokoulutuksen tarjontaa on lisätty siten, että jokaiselle perusasteen päättävälle on tarjolla jokin koulutuspaikka. Nämä toimenpiteet eivät ole kuitenkaan johtaneet siihen, että koko nuorisoikäluokka hakeutuisi sellaisen koulutuksen piiriin, joka takaisi paremman työmarkkina-aseman.

Oppivelvollisuusiän nostaminen on vahva yhteiskunnallinen signaali nuorille siitä, että toisen asteen tutkinnon hankkiminen on edellytys työelämässä toimimiselle. Toisaalta se on vahva signaali koulutuspalveluja järjestäville yhteiskunnan toimijoille siitä, että jokaiselle peruskoulun päättävälle nuorelle on aidosti järjestettävä jokin paikka tavoitteellisen toiminnan piiristä.

SAK toteaa, että esitys oppivelvollisuusiän nostamisesta tukee pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman toteuttamista, Opetus- ja kulttuuriministeriön Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman linjauksia sekä hallituksen rakennepoliittisen ohjelman toteuttamista.

Nykytilanne

Oppivelvollisuuden päättymisvuonna toisen asteen tutkintoon johtavassa koulutuksessa on 2000-luvulla jatkanut keskimäärin 91,5 % peruskoulun päättävistä. Ilman paikkaa tutkintoon johtavassa koulutuksessa on jäänyt keskimäärin 8,5 % peruskoulun päättävistä. Hallituksen esityksessä todetaan myös, että 1980-luvun puolivälistä lähtien perusasteen varassa olevien osuus on laskenut työikäisessä väestössä, mutta ei enää nuorissa ikäryhmissä.

Työvoimatutkimuksen tietojen perusteella vailla perusasteen jälkeistä koulutusta olevien 25–34-vuotiaiden työllisyysaste on 2000-luvulla laskenut 13.1 prosenttiyksikköä vuoden 2000 69.3 prosentista 56.2 prosenttiin. Samana aikana työllisyysasteiden ero toisen asteen koulutuksen ja vailla perusasteen jälkeistä koulutusta olevien välillä on kasvanut 6.3 prosenttiyksiköstä 21.6. prosenttiyksikköön.

Eurooppalaisia maita vertailtaessa Suomi kuuluu siihen selvään maiden vähemmistöön, joka ei 1980-luvun alun jälkeen ole pidentänyt oppivelvollisuusaikaa. Tämän lisäksi oppivelvollisuuden kesto on Suomessa Euroopan lyhimpiä. Suomen oppivelvollisuuskoulutuksen minimilaajuus on 6327 tuntia, kun eurooppalainen keskiarvo on 7930 tuntia. Suomessa oppivelvollisuuskoulutuksen kokonaislaajuus on noin 20 % suppeampi kuin Euroopassa keskimäärin.

Hallituksen esityksessä todetaan, että useiden jo toteutettujen tai valmistelussa olevien ja vuonna 2015 voimaantulevien koulutukseen ja vuonna 2015 voimaantulevien koulutukseen ja hakumenettelyihin ja opiskelijavalintaan liittyvien uudistusten voidaan arvioida lisäävän merkittävästi perusopetuksen päättäneiden nuorten siirtymistä perusopetuksen jälkeisiin opintoihin. Silti voidaan arvioida, että osa ikäluokasta jättää tämän mahdollisuuden käyttämättä. Esityksessä todetaan, että tarvitaan oikeudellinen velvoite hyödyntää viimeaikoina kehitettäviä ja edelleen kehittyviä koulutuspalveluita.

Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

SAK kannattaa esitettyä tapaa toteuttaa oppivelvollisuuden laajennus. Yhdessä muiden perusasteen ja toisen asteen opintojen nivelvaiheen opiskelijavalintoihin ja palveluihin liittyvien uudistusten kanssa, oppivelvollisuuden laajentaminen johtaa siihen, että entistä useampi nuori voisi jatkaa suoraan toisen asteen opintoihin. Pidämme todennäköisenä, että pidemmällä aikavälillä tarve toisen asteen opintoihin valmistavalle koulutukselle vähenee uudistuksien myötä, mikä tuo lisää tehokkuutta koulutusjärjestelmään.

Perusopetuksen jälkeisen oppivelvollisuuden ensisijainen suoritustapa on toisen asteen tutkintoon johtava koulutus. Tähän suoritustapaan sisältyvät lukion koko oppimäärän suorittamiseksi tähtäävät lukiolaissa säädetyt opinnot ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 3§:ssä tarkoitettu ammatilliseen perustutkintoon johtava koulutus, mukaan lukien oppisopimuskoulutus. SAK pitää oikeana lähtökohtana, että ensisijainen suoritustapa on toisen asteen tutkintoon johtava koulutus.

Perusopetuksen jälkeinen oppivelvollisuus voidaan suorittaa myös koulutuksessa, jonka tarkoitus on antaa nuorelle valmiudet aloittaa toisen asteen tutkintoon johtava koulutus. Näitä koulutuksia ovat perusopetuksen lisäopetus (ns. kymppiluokka), maahanmuuttajien lukioon valmistava koulutus, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 3§:ssä tarkoitetut valmentavat ja valmistavat koulutukset, jotka on tarkoitus yhdistää yhdeksi yhtenäiseksi ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaksi koulutukseksi.

Esityksessä todetaan, että työpajat voivat toimia erityisesti ammatilliseen koulutukseen valmistavien koulutusten oppimisympäristönä, jolloin osa tai osia valmistavasta koulutuksesta voidaan työpajalla yhteistyössä koulutuksen järjestäjän kanssa. Toimintaan luvan saanut koulutuksen järjestäjä vastaa valmistavan koulutuksen järjestämisestä. SAK pitää esitystä perusteltuna. Toivottavasti uudistus johtaa työpajatoiminnassa hankitun osaamisen parempaan tunnistamiseen ja tunnustamiseen sekä työpajatoiminnan laajempaan opinnollistamiseen. Sama osaamisen todentamisen parantamisen vaade liittyy myös muuhun työssä oppimiseen ja siitä saadun osaamisen huomioimiseen.

Oppivelvollisuutta ei esityksen mukaan voitaisi suorittaa osallistumalla vapaan sivistystyön opintoihin. SAK pohtisi vielä rajausta. Erityisesti vapaan sivistystyön internaattimuotoisilla koulutuksenjärjestäjillä olisi tarjottavana oppimisympäristöjä, jotka voisivat soveltua hyvin elämänhallintansa kanssa painiskelevalle nuorelle. SAK:n mielestä esimerkiksi kansanopistoissa annettava ammatillisiin tai lukio-opintoihin valmistava koulutus voitaisiin toteuttaa järjestämisluvan omaavan oppilaitoksen ja opiston yhteistyönä samalla tavoin kuin työpajoilla tapahtuva ammatillinen koulutus esitetään toteutettavan.

Siirtyminen perusopetuksen jälkeiseen oppivelvollisuuteen kuuluviin opintoihin

Esityksen mukaan oppivelvollisille säädetään velvollisuus hakea perusopetuksen jälkeiseen oppivelvollisuuteen kuuluvaan koulutukseen. Laissa säädettäisiin opetus- ja kulttuuriministeriön valtuudesta määrätä oppivelvollisille suunnatusta koulutustarjonnasta. Yhteisten hakujen aikatauluja on tarkoitus aikaistaa siten, että yhteishaku että valmistavien koulutusten yhteisen haun tulokset varmistuisivat nykyistä aikaisemmin. Myös opiskelupaikan vastaanottaminen tapahtuisi nykyistä aikaisemmin siten, että perusopetuksen järjestäjällä olisi tosiasiallinen mahdollisuus olemassa olevin voimavaroin ohjata yhteisten hakujen päätyttyä ilman koulutuspaikkaa jääneitä oppivelvollisia. SAK kannattaa esityksiä.

Erityisissä tapauksissa oppivelvolliselle osoitettaisiin esityksen mukaan koulutuspaikka, jos oppivelvollinen esimerkiksi ei ole hakeutumisvelvoitteesta huolimatta hakeutunut koulutukseen. Käytännössä osoittaminen tehtäisiin siten, että oppivelvollinen osoitettaisiin kotikuntansa ja/tai lähinnä sijaitsevan ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjän opiskelijaksi. Koulutuksen järjestäjä ei voisi kieltäytyä ottamasta osoitettua oppivelvollista opiskelijaa vastaan. Oppivelvollinen voisi välttää velvollisuuden osallistua hänelle osoitettuun koulutukseen, mikäli hän vastaanottaa opiskelupaikan muualta.

SAK:n mielestä opiskelupaikan osoittamisen ja eri toimijoiden velvoitteiden tulee olla esityksessä mukana, jotta hankalissa tapauksissa pystytään toimimaan lain edellyttämällä tavalla. Koska osoittaminen tulee kuitenkin todennäköisesti koskettamaan useita oppivelvollisia, toisen asteen koulutuksen maantieteellisen saatavuuden turvaaminen korostuu.

Esityksessä todetaan, että ammatillisessa koulutuksessa itsenäinen opiskelu on poikkeuksellisissa tapauksissa mahdollista toteuttaa myös oppivelvollisten osalta näyttötutkintojärjestelmän kautta. SAK pitää tätä väylää hyvänä sellaisille nuorille, joille sopii työvaltainen ja itsenäinen tutkinnon suorittaminen työpaikalla. Tällaisissa tapauksissa tutkinto tulisi ensisijaisesti suorittaa oppisopimussuhteessa, jota ollaan kehittämässä nuorille soveltuvaksi tavaksi tutkinnon suorittamiseen.

Opintojen etenemisen varmistaminen

Perusopetuslain mukaan, jos oppilaan huoltaja laiminlyö velvollisuutensa valvoa oppivelvollisuuden täyttämistä, hänet on tuomittava oppivelvollisen valvonnan laiminlyönnistä sakkoon. Kyseistä säännöstä ei esitetä muutettavaksi. Toisin kuin perusopetuksessa, perusopetuksen jälkeisessä koulutuksessa laiminlyöntitapauksissa huoltajien lisäksi tai erikseen myös oppivelvolliselle voitaisiin määrätä uhkasakko.

SAK pitää esitettyä oppivelvollisuuden tai sen valvonnan laiminlyönnin sanktiointia perusteltuna. Todennäköisesti sanktion käytöstä tulee äärimmäisen harvinaista, mutta on tärkeää, että viranomaisilla on riittävät keinot ohjata kansalaisia toimimaan lain mukaisesti.

Maksuttomuus

Hallituksen esityksen (HE 309/1993) mukaan säännökset ovat siten yhteydessä toisiinsa, että perusopetukseksi on katsottava se opetus, joka kuuluu oppivelvollisuuteen. Siten oppivelvollisuutta laajennettaessa laajenee myös velvollisuus antaa maksutonta opetusta.

Perusopetuksessa vakiintuneen laintulkinnan mukaan ja käytännön mukaan oikeus maksuttomaan oppimateriaaliin ei edellytä, että oppivelvollisen oppivelvollisuutensa aikana tarvitsemat oppimateriaalit jäisivät oppivelvollisen haltuun oppivelvollisuuden päätyttyä. Nykyisin pääsääntö on, että oppilaitokset kierrättävät oppimateriaalia, eivätkä oppimateriaalit jää oppilaiden haltuun.

Perusopetuksen jälkeisen oppivelvollisuuden osalta oikeus maksuttomaan koulumatkaan liittyisi oppivelvolliselle osoitettuun koulutuspaikkaan, kuten perusopetuksessa. Vapaata hakeutumisoikeutta käyttävän osalta matkatukeen liittyviä säännöksiä ei muutettaisi. SAK suhtautuu positiivisesti esityksen linjauksiin maksuttomuuden periaatteesta.

Taloudelliset vaikutukset

Kokonaisuudessaan perusopetuksen päättävälle ikäluokalle suuntautuva koulutustarjonta olisi vuonna 2015 yhteensä 98 000-100 400 aloituspaikkaa, eli noin 1.66-1.69 aloituspaikkaa jokaista perusopetuksen päättänyttä kohti. Koulutuksen kokonaistarjonta riittää hyvin kaikkien oppivelvollisten siirtymiseen perusasteen jälkeiseen koulutukseen.

Lukion oppikirjojen kustannukseksi ensimmäisen vuoden osalta arvioidaan 4.2 miljoonaa euroa ja laskimien 260 000 euroa. Kustannusten kasvua aiotaan hillitä kierrättämällä kirjoja ja laskimia sekä määräalennuksilla keskittämällä tilaukset suurempiin hankintaeriin. Ammatillisen koulutuksen oppimateriaalien ja -tarvikkeiden lisäkustannuksiksi arvioidaan 4.52 miljoonaa euroa. Lisäksi esityksessä on arvioitu oppimateriaalien hallinnoinnin aiheuttavan yhteensä reilun 2 miljoonan euron kustannukset. Koulumatkatuen menojen arvioidaan kasvavan vuositasolla 1.6 miljoonaa euroa. Ohjauspalveluiden kasvavan tarpeen kustannuksiksi arvioidaan 350 000 euroa. Yhteensä oppivelvollisuuden pidentämisen arvioidaan aiheuttavan vuositasolla reilun 14 miljoonan euron kustannukset.

SAK pitää kustannusten kasvua varsin maltillisina ottaen huomioon oppivelvollisuuden pidentämisen vaikutukset koko ikäluokalle.

Oppimateriaalien keskitetty hankinta on joka tapauksessa erittäin kannatettavaa, sillä erityisesti oppikirjojen hankinnasta on vuosien saatossa tullut kaupallista toimintaa, jonka kulut opiskelijalle ovat varsin korkeat nimellisesti maksuttomassa toisen asteen opiskelussa. Tältä osin on helppo yhtyä näkemykseen, jossa uusien oppikirjojen vaatiminen opetuksessa ja niiden hankkiminen opiskelijoiden omalla kustannuksella ovat yhteydessä toisiinsa.

Oppimateriaalien digitalisointi tuottaa vielä pitkällä aikavälillä merkittäviä säästöjä koko koulujärjestelmälle, mikä on hyvä ottaa huomioon, kun koulutuksen kokonaiskustannuksia arvioidaan.

Yhteiskunnalliset vaikutukset

Oppivelvollisuuden pidentämisen merkittävimmät yhteiskunnalliset vaikutukset liittyvät opintojen keskeyttämisen ehkäisemiseen. Tilastoselvitysten mukaan yli 20-vuotiaat opiskelijat keskeyttävät ammatillisen peruskoulutuksen nuorempia useammin. Seurantatiedot osoittavat, että keskeyttämiset kasaantuvat tyypillisesti opiskelujen ensimmäiseen puoleen vuoteen. Ensimmäistä opiskeluvuotta voidaan pitää hyvin kriittisenä opintojen loppuun saattamisen suhteen. Kaikista opintonsa keskeyttäneistä 37 % keskeytti ensimmäisen puolen vuoden aikana. Hieman yli puolet kaikista keskeyttäneistä lopetti opiskelut ensimmäisen kalenterivuoden aikana.

SAK pitää oppivelvollisuuden pidentämisen yhteiskunnallista merkitystä erittäin suurena. Suomalaiset työmarkkinat tulevat kehittymään suuntaan, jossa työntekijän ammattitaito- ja osaamisvaatimukset kasvavat edelleen. On erittäin tärkeää, että koko nuorisoikäluokka pääsee koulutuspolulle, jonka päässä on jonkin toisen asteen tutkinnon suorittaminen. Yksittäisen nuoren lisäksi koko yhteiskunta hyötyy siitä, että koko ikäluokka jatkaa opintojaan perusasteen jälkeen. Oppivelvollisuuden pidentämistä voidaan pitää myös tehokkaana tapana varmistaa osaavan työvoiman saanti tulevaisuudessa.

Lausunnon keskeisin sisältö

SAK kannattaa oppivelvollisuusiän nostamista hallituksen esittämällä tavalla. SAK suhtautuu myönteisesti tapaan toteuttaa oppivelvollisuusiän nostaminen. Suomalaisen työelämän rakenteiden muutoksen pitkän ajan trendinä on ollut matalan osaamistason työtehtävien väheneminen. Vastaavasti työpaikat, joissa muodollisena tai tosiasiallisena osaamisvaatimuksena on vähintään toisen asteen ammatillisen koulutuksen edellyttämä taso, ovat lisääntyneet 1980-luvun lopulta alkaen.

SAK kannattaa esitettyä tapaa toteuttaa oppivelvollisuuden laajennus. Yhdessä muiden perusasteen ja toisen asteen opintojen nivelvaiheen opiskelijavalintoihin ja palveluihin liittyvien uudistusten kanssa, oppivelvollisuuden laajentaminen johtaa siihen, että entistä useampi nuori voisi jatkaa suoraan toisen asteen opintoihin. Pidämme todennäköisenä, että pidemmällä aikavälillä tarve toisen asteen opintoihin valmistavalle koulutukselle vähenee uudistuksien myötä, mikä tuo lisää tehokkuutta koulutusjärjestelmään.

Oppivelvollisuutta ei esityksen mukaan voitaisi suorittaa osallistumalla vapaan sivistystyön opintoihin. SAK pohtisi vielä rajausta. Erityisesti vapaan sivistystyön internaattimuotoisilla koulutuksenjärjestäjillä olisi tarjottavana oppimisympäristöjä, jotka voisivat soveltua hyvin elämänhallintansa kanssa painiskelevalle nuorelle. SAK:n mielestä esimerkiksi kansanopistoissa annettava ammatillisiin tai lukio-opintoihin valmistava koulutus voitaisiin toteuttaa järjestämisluvan omaavan oppilaitoksen ja opiston yhteistyönä samalla tavoin kuin työpajoilla tapahtuva ammatillinen koulutus esitetään toteutettavan.

Perusopetuksen jälkeisen oppivelvollisuuden osalta oikeus maksuttomaan koulumatkaan liittyisi oppivelvolliselle osoitettuun koulutuspaikkaan, kuten perusopetuksessa. Vapaata hakeutumisoikeutta käyttävän osalta matkatukeen liittyviä säännöksiä ei muutettaisi. SAK suhtautuu positiivisesti esityksen linjauksiin maksuttomuuden periaatteesta.

SAK pitää oppivelvollisuuden pidentämisen yhteiskunnallista merkitystä erittäin suurena. Suomalaiset työmarkkinat tulevat kehittymään suuntaan, jossa työntekijän ammattitaito- ja osaamisvaatimukset kasvavat edelleen. On erittäin tärkeää, että koko nuorisoikäluokka pääsee koulutuspolulle, jonka päässä on jonkin toisen asteen tutkinnon suorittaminen. Yksittäisen nuoren lisäksi koko yhteiskunta hyötyy siitä, että koko ikäluokka jatkaa opintojaan perusasteen jälkeen. Oppivelvollisuuden pidentämistä voidaan pitää myös tehokkaana tapana varmistaa osaavan työvoiman saanti tulevaisuudessa.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry