Ammattipätevyysdirektiivin uudistamista koskeva vihreä kirja

Opetus- ja kulttuuriministeriö

KOM(2011)367 lopullinen

Pyydettynä lausuntonaan ammattipätevyyden tunnistamisesta annetun direktiivin 2005/36/EY uudistamiseen liittyvistä vaihtoehdoista Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö toteaa seuraavaa.

Euroopan komissio haluaa uudenaikaistaa ammattipätevyyden tunnustamisesta annettua direktiiviä. Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin saattaminen ajan tasalle kuuluu sisämarkkinoiden toimenpidepaketin painopisteisiin ja sen tavoitteena on auttaa lisäämään Euroopan talouden kilpailukykyä sekä samalla kannustaa kasvuun ja työpaikkojen luomiseen. Vihreässä kirjassa hahmotellaan, miten asiassa voitaisiin edetä aiempien saavutusten pohjalta samalla kun kehitetään uusia lähestymistapoja liikkuvuuden lisäämiseen.

Raportissa esitellään kolme liikkumista helpottavaa lähestymistapaa: eurooppalainen ammattikortti, tähänastisten saavutusten hyödyntämistapoja sekä vaihtoehtoja automaattisen tunnistamisen uudistamiseksi.

SAK haluaa nostaa esille työvoiman liikkuvuuteen liittyvät ongelmat. Suomessa on tosiasiassa joillakin toimialoilla kahdet työmarkkinat. Ongelmia esiintyy esimerkiksi rakennus- ja teknologiateollisuudessa, maataloudessa, puutarha-, majoitus-, siivous- ja ravitsemisaloilla. Ulkomaalaisten työntekijöiden palkkaus on alemmalla tasolla ja myös muissa työsuhteen ehtoihin liittyvissä asioissa on usein ongelmia, esimerkiksi työajoissa. SAK:n käsityksen mukaan myös ammattitaidon todentamisessa on paljon ongelmia ja työpaikoilla on myös väärennettyjä asiakirjoja ammattipätevyyksistä. Eniten ongelmia esiintyy työpaikoilla, joiden työntekijät ovat Suomessa tilapäisesti ja joissa työ on pilkottu alihankintaketjuihin.

SAK katsoo, että ammattipätevyysdirektiivin uudistaminen on tarkoituksenmukaista työvoiman vapaan liikkuvuuden edistämiseksi. Direktiivi ja eurooppalainen ammattikortti voivat myös helpottaa em. liikkuvuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemista. SAK suhtautuu myönteisesti liikkuvuuden lisääntymiseen, mutta sen toteuttamisen on oltava vastuullista ja eettisesti kestävää. Direktiivin täytäntöönpano ei saa vaikuttaa kansallisiin työehtoihin tai työehtosopimuksiin. 

Uusia liikkuvuutta koskevia lähestymistapoja

Nykyisessä järjestelmässä kohdevaltio vastaa siirtyvän ammattihenkilön pätevyyden todentamisesta. Järjestämä on osoittautunut käytännössä byrokraattiseksi ja väärinkäytöksiä on ilmennyt. Ratkaisuksi esitetään eurooppalaista ammattikorttia. Kortin myöntäisi viranomainen siinä maassa, jossa pätevyys on hankittu ja ehtona on, että ammattihenkilöllä on lupa harjoittaa ammattiaan. Kotijäsenvaltion viranomaisten olisi tarkistettava hakijan oikeanlainen pätevyys ja että hän muutenkin täyttää uudistetun direktiivin ehdot kuten oleskeluluvan ja tutkintotodistusten aitous.

SAK näkee myönteisinä ammattikortin tuomat hyödyt, mutta SAK ei ole vakuuttunut että nykykäytännön mukaisesti esiintyneet väärinkäytökset vähenisivät sillä, että ammattikortti myönnettäisiin siinä maassa, jossa pätevyys on hankittu. Tämäkään käytäntö ei takaisi sitä, että korttia ei voi väärentää tai että kortissa luvattu pätevyys on kortin haltijalla olemassa.

Eurooppalainen ammattikortti nopeuttaisi tunnistamismenettelyä ja vähentäisi väliaikaisesti liikkuvien ammattihenkilöiden asiakirjojen täyttämistä. Tunnistamismenettely voisi taata luotettavan tiedon sekä työnantajalle että työntekijälle siirtyvän henkilön ammattiosaamisesta. Yhteisten vähimmäisvaatimusten laadinnassa sovellettavaa kynnystä voitaisiin laskea esitetyllä tavalla. Järjestelmä ei saisi olla liian raskas ja 1/3 jäsenvaltioista edustaa riittävää otosta yhteisten vähimmäisvaatimusten määrittelyssä.  Sisämarkkinatestiin SAK suhtautuu varauksella. Kaikilla ammateilla, joissa sisämarkkinatestiä tultaisiin soveltamaan, ei ole sellaista ammatillista järjestöä, joka edustaisi kattavasti kyseistä ammattia. Testaajaosapuolen tulisi olla neutraali taho tai testaukseen osallistuvat kaikki ne ammatilliset järjestöt, jotka edustavat kyseessä olevaa ammattia.

SAK painottaa kuitenkin, että järjestelmän valvontaan ja viranomaistyöhön on oltava riittävästi resursseja ja voimavaroja. SAK on huolissaan nykyjärjestelmässä ilmenneistä väärinkäytöksistä. Ammattikorttia kehitettäessä sen myöntämisestä vastuulliseksi tahoksi olisi syytä määritellä viranomainen. Järjestelmän luomisesta ja ylläpidosta aiheutuvat kansalliset kustannukset tulee selvittää ennen direktiivin käyttöön ottoa ja laskelmat on saatettava kaikkien jäsenvaltioiden tietoon. Lisäksi SAK:n mielestä tavoitteena tulee olla, että Euroopassa olisi yksi ja yhtenäinen kortti ammattitaidon todentamiseksi ja osoittamiseksi. Siksi europassin ja ammattikortin välinen suhde on määriteltävä selkeästi, eikä niiden välille saa jäädä päällekkäisyyttä.

Työn kautta tapahtuva oppiminen on merkittävin väylä oppia uutta ja kehittää osaamistaan työuran aikana. On selvitettävä miten ammattikortti huomioi näin hankitun osaamisen. Täydennyskoulutus, oppisopimuskoulutus, muu ammatillinen koulutus sekä näyttötutkinnot ja niiden kautta saatu ammattipätevyys on huomioitava järjestelmässä. Suomessa on hyviä kokemuksia tällaisista koulutusmalleista, ja niiden käyttöä on lisättävä. Näyttötutkintojen avulla myös monet maahanmuuttajat saavat tarvitsemansa pätevyyden, joten niiden suorittamismahdollisuuksia on parannettava. Osaamisen tunnistaminen, tunnustaminen ja yksiselitteinen todentaminen ovat SAK:n mielestä tehokas keino estää työvoiman liikkuvuudesta juontuvia lieveilmiöitä, kuten kahden kerroksen työmarkkinoita ja harmaata taloutta ja toisaalta edistää liikkuvuuden myönteisiä puolia kuten sosiaalisen koheesion toteumista.

SAK pitää myönteisenä osittaisen pätevyyden periaatteen sekä sen soveltamista koskevien eritysehtojen sisällyttämistä direktiiviin. Kansallisia eroja on ainakin lyhyellä aikavälillä mahdoton poistaa ammatillisesta koulutuksesta ja ammatillisista pätevyyksistä. Suomalaisessa ammatillisessa tutkintorakenteessa olevat tutkinnon osat voisivat olla hyvä lähtökohta osittaisen pätevyyden tunnistamiselle.

Ohjausryhmän esittämät tapaustutkimukset, joissa on mukana muutama valikoitu ammattikunta: insinöörit, lääkärit, sairaanhoitajat, fysioterapeutit sekä matkaoppaat, on hyvä konkretisointi haasteellisessa asiassa. SAK katsoo, että tapaustutkimuksia olisi kohdistettava myös toisen asteen tutkintoihin. Alan työvoimapulasta johtuen olisi perusteltua, että esimerkiksi lähihoitajatutkinnosta tehtäisiin tällainen tapaustutkimus. Tapaustutkimusta voisi laajentaa myös sähköalalle.  Sähköasentajan ammatti voisi olla tällainen, sillä sitä säätelevät tarkat standardit ja siten tiedon saanti alalta on useita muita aloja helpompaa.

Tähänastisten saavutusten hyödyntäminen

Nykyisen järjestelmän lähtökohta on, että toiseen jäsenvaltioon työskentelemään pyrkivä ammattihenkilö tuntee ja ymmärtää heitä koskevat säännökset. Direktiivin arvioinnissa on ilmennyt selvästi, että tämä on monille asianosaisille merkittävä ongelma. Erityisesti epäselvyyttä on aiheuttanut se, mikä viranomainen vastaa ammattipätevyyden tunnustamisesta ja mitä asiakirjoja on toimitettava. 

SAK katsoo, että kehittyvän tekniikan, tiedonvaihtojärjestelmien sekä tiedonvaihdon keskittämisen hyväksikäyttö on erittäin suositeltavaa järjestelmän kehittämisessä ja viranomaisten välisen tiedonvaihdon joustavassa ja nopeassa käsittelyssä. Ammattihenkilöiden on voitava hoitaa pätevyyteen tunnustamiseen liittyvät toimet myös sähköisesti.

SAK suhtautuu kriittisesti väliaikaista palveluiden tarjoamista koskevaan nykyiseen menettelyyn ja katsoo tarpeelliseksi sen uudelleen tarkastelun. SAK kannattaa esitettyä poikkeamaa kahden vuoden ammattikokemuksen vaateen soveltamisesta. Toivottavaa on, että direktiivi ei jäykistä työvoiman liikkuvuutta. Siksi direktiivissä pitäisi kautta linjan mahdollistaa tarpeen mukainen joustavuus kuitenkin niin, että kuluttajien suojaa ei vaaranneta. Lisäksi on otettava huomioon, että samanmittainen ammattikokemus voi antaa hyvin eritasoisen ammatillisen osaamisen eri ihmisille. Oikeus ennakkoilmoituksen vaatimiseen voisi säilyä, jos sellainen koetaan tarpeelliseksi.

Säännellyn ammatillisen koulutuksen käsitteen tulee ehdottomasti sisältää kaikki jossain jäsenvaltiossa tunnistettavan ammatin harjoittamisen kannalta tarpeellinen koulutus. Ammatillinen koulutus muuttuu jatkuvasti sekä sisällöllisesti että rakenteellisesti. Koulutuksen laaja-alaisuuden tavoite joutuu ristiriitaan direktiivin kanssa, jos se määrittelee säännellyn ammatillisen koulutuksen kovin kapea-alaiseksi.

Yleisen järjestelmän laajentamiseksi, pätevyystasojen ja korvaavien toimenpiteiden osalta SAK katsoo, että 11 artiklassa mainitun luokitus voitaisiin poistaa. Suomalaisessa koulutusjärjestelmässä vaikkapa ammattikorkeakoulun ja toisen asteen näyttötutkintojärjestelmän tuottaman osaamisen luokittelu johtaa helposti harhaan. Luokituksen poistaminen antaisi paremmat valmiuden viranomaisille arvioivat todellista ammatillista osaamista ja pätevyyttä pelkän koulutustason sijaan.

Mikäli 11 artikla poistetaan, SAK pitää perusteltuna että korvaavista toimenpiteistä säädetään selkeät luokitukset viranomaiskäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi.  Määrätessään hakijalle korvaavia toimenpiteitä vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen olisi ilmoitettava päätöksessään hakijan koulutuksen ja vastaanottavassa jäsenvaltiossa vaadittavan koulutuksen väliset huomattavat eroavaisuudet. Erityisesti olisi mainittava, millä vastaanottavan jäsenvaltion vaatimilla koulutuksen osa-alueilla hakijan koulutuksessa on puutteita ja miksi nämä puutteet katsotaan huomattaviksi eroavaisuuksiksi. Edelleen viranomaisen tulee perustella syy, minkä vuoksi kyseiset huomattavat eroavaisuudet estävät ammattihenkilöä harjoittamasta ammattiaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Ammattihenkilöiden kielitaitovaatimuksia koskien SAK kannattaa nykyisten käytäntöjen selkiyttämistä.

Automaattisen tunnistamisen uudistaminen

SAK pitää perusteltuna esitettyä mallia, jonka mukaan direktiivissä säädettyjen koulutuksen vähimmäisvaatimusten uudistamisen on syytä tapahtua kolmivaiheisesti. Muilta osin SAK kannattaa esitettyä sovellutuksen laajentamista. On järkevää noudattaa yhdenmukaista käytäntöä sekä väliaikaisesti että pysyvästi toiseen jäsenvaltioon sijoittuvien ammattihenkilöiden kohdalla. Kannatamme myös sitä, että direktiivissä puututtaisiin laajemmin jatkuvaan ammatilliseen kehitykseen muuttuvassa maailmassamme. 

Niissä ammateissa, joiden koulutusta koskevat vähimmäisvaatimukset on yhtenäistetty, automaattinen tunnustaminen tapahtuu ammattikunnan jäsenille myönnettyjenammattinimikkeiden perusteella sen jälkeen, kun direktiivissä määritetyt vähimmäiskoulutusvaatimukset on täytetty ja ilmoitusvelvollisuus komissiolle toteutettu. SAK katsoo, että järjestely on monimutkainen ja raskas. Koulutusohjelmakohtainen raportointi on kyseenalaiselta mm. panos-hyöty näkökulmasta. Myös erillinen kansallisten säädösten noudattamisesta vastaava taho jokaisessa jäsenmaassa tuntuu liialliselta ja byrokraattiselta järjestelyltä. SAK katsoo, että mikäli koulutuksen ajallinen kesto on määriteltävä, on järkevää täsmentää vähimmäiskestoaikoja yksiselitteisyyden saavuttamiseksi. Kokonaisuutena järjestelmän painopiste tulee kuitenkin kaikilta osain olla aidossa ammatillisessa osaamisessa ja sen todentamisessa.

Direktiivin uudistaminen voisi olla sopiva tilaisuus antaa jäsenvaltioille mahdollisuus myöntää osittaisia poikkeuksia koulutuksesta, jos osa koulutuksesta on jo suoritettu toisen erikoistumiskoulutusohjelman osana. Poikkeuslupien osalta SAK ei näe muita tarpeellisia ehtoja kuin sen, ettei koulutus ole niin vanha, että sen antama osaaminen olisi vanhentunut. Suomessa tämä asia ei ole ajankohtainen, sillä maassamme on jo olemassa oleva järjestelmä, jossa aiemmin hankitun osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen on jo olemassa toisen asteen ammatillisessa koulutuksessa ja vahvasti kehitteillä korkea-asteelle.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry