Kansainvälinen työjärjestö ILO:lle annettava raportti ratifioimattomista yleissopimuksista ja suosituksista (ILO:n perussopimuksen artikla 19)

SAK:n, Akavan ja STTK:n lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle

kirjaamo@tem.fi

Lausuntopyyntönne 15.11.2018
TEM/1576/04.03.02/2018

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Akava ry ja
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry lausuvat seuraavasti:

Ammatillista kuntoutusta ja työllistämistä koskeva suositus nro 168

Ammatillista kuntoutusta ja työllistämistä koskeva suositus (nro 168) liittyy ILOn yleissopimukseen nro 159, ammatillista kuntoutusta ja työllistämistä koskeva yleissopimus (vajaakuntoiset henkilöt).

Palkansaajakeskusjärjestöt SAK, Akava ja STTK viittaavat Akavan ja SAK:n lausuntoon 29.5.2015 yleissopimuksen nro 159 soveltamisesta (Lausuntopyyntö 1.4.2015/Dnro TEM/547/04.03.02/2015) uudistaen tuolloin lausutun.

Lisäksi palkansaajakeskusjärjestöt lausuvat seuraavaa:

Ottaen huomioon, että Suomi on viime vuosien politiikoissaan pitänyt kuntoutuksen ja osatyökykyisten teemoja esillä erilaisissa hankkeissa, kuten Osatyökykyisille tie työelämään -hanke, kuntoutuksen uudistamiskomitea tai osana eläkejärjestelmän ja työterveyshuollon kehittämistä, vajaakuntoisilla henkilöillä ei ole tällä hetkellä Suomessa yhdenvertaisia työllistymismahdollisuuksia avoimilla työmarkkinoilla ja ongelmia ilmenee myös ammatillisen kuntoutuksen saatavuudessa.

Edelleenkään kaikki osatyökyvyttömyyseläkkeellä olevat henkilöt eivät pääse töihin, vaikka haluaisivat. Tämä johtaa toimeentulon merkittävään heikentymiseen, kun he joutuvat elämään pelkän osatyökyvyttömyyseläkkeen varassa.

Yhä merkittävä työllistymisen edellytyksiä heikentävä tekijä on työnantajien asenteet, joita kuvataan selvityshenkilö Markku Lehdon raportissa "Kaikki mukaan! OSATYÖKYKYISET TYÖMARKKINOILLA " (Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2011:5). Lisäksi työllistymisen edellytyksiä heikentää se tosiasia, että työpaikoilla ei osata hyödyntää vajaakuntoisten henkilöiden työllistämisen tukimuotoja.

Ammatillisen kuntoutuksen saatavuutta heikentää olennaisesti suomalaisen kuntoutusjärjestelmän hajanaisuus ja pirstaleisuus. Erityinen ongelma syntyy silloin, kun vajaakuntoinen henkilö jää työttömäksi. Vastuu työttömän vajaakuntoisen henkilön kuntoutuksesta ja työkyvyn tuesta hajaantuu eri viranomaisille, työvoimahallinnolle ja julkiselle terveydenhuollolle ja mahdollisesti joltakin osin myös kansaneläkelaitokselle ja/tai eläkevakuutusyhtiölle. Vastuu kokonaisuuden koordinaatiosta on edelleen puutteellinen.

Kuten jo aiemminkin on todettu, kuntoutusjärjestelmän hajanaisuuden ja palvelujen saatavuuden ongelmien vuoksi käytännössä syntyy tilanteita, joissa ammatillisen kuntoutuksen edellytyksenä olevaa lääkinnällistä kuntoutusta joutuu odottamaan. Tästä seuraa ammatillisen kuntoutuksen aloittamisen viivästyminen. Kuntoutuksen onnistumisen ja ennusteen kannalta viivästymät ovat omiaan heikentämään saavutettavaa lopputulosta.

Edelleen ammatillisen kuntoutuksen keinovalikoimasta valitaan useimmiten käyttöön työkokeilu. Kuntoutuksen vaikuttavuuden näkökulmasta keinovalikoimaa tulisi kuitenkin laajentaa siten, että se vastaisi paremmin kuntoutujan tarpeisiin, kuten työkykyä rajoittavaan vammaan tai sairauteen sekä jäljellä olevaan työkykyyn. Myös kuntoutujan koulutus ja osaaminen sekä mahdollinen lisä- tai täydennyskoulutus tulisi olla painokkaasti kuntoutusmuodon valinnassa mukana.

Palkansaajakeskusjärjestöt SAK, Akava ja STTK toteavat, että suosituksen tavoitteiden toteuttamiseksi Suomessa tarvitaan kehittämistoimia ammatillisessa kuntoutuksessa ja osatyökykyisten työllistämisessä.

Työllisyyspolitiikkaa koskeva suositus nro 169

Suomen työllisyyspolitiikan kehityssuunta ei ole ollut hyvä viime vuosina. Suomen hallitus on alkanut voimakkaasti korostaa työn tarjonnan lisäämistä. Keinot sen saavuttamiseksi ovat olleet hyvin kyseenalaisia, sillä työn tarjontaa on pyritty lisäämään pääsääntöisesti heikentämällä työntekijöiden asemaa, työttömyys- ja työsuhdeturvaa. Kokonaiskysynnästä huolehtimisen sijaan Suomen hallitus on keskittynyt yritysten kustannuskilpailukyvyn nostamiseen. Sama suuntaus on vallinnut myös työlainsäädännön kehittämisessä siten, että työntekijän oikeuksien ja suojelun periaatteen sijaan sääntelyn lähtökohdaksi on asetettu yritysten kilpailukyvyn edistäminen ja työnantajien etu. Esimerkkinä suuntauksesta voidaan mainita työntekijöiden irtisanomissuojan heikentäminen.

Suosituksessa 169 todetaan, että työllisyyttä edistävien toimintapolitiikkojen valmistelu tulisi laatia yhteistyössä palkansaaja- ja työnantajajärjestöjen kanssa. Suomen hallitus on kyseenalaistanut osittain työelämän lainsäädännön kolmikantaisen valmistelun. Kolmikantainen yhteistyö on ollut joiltakin osin hyvin vähäistä ja huonoimmillaan valmiiksi tehtyjen päätösten ilmoittamista. Työelämän lainsäädännön valmistelu on ollut liian nopeaa ja tempoilevaa. Lisäksi lakiehdotusten vaikutusarviot ovat olleet usein riittämättömät.

Suomen hallitus pyrki parantamaan työllisyyttä työttömyysturvalainsäädäntöön vuoden 2018 alusta voimaan tulleella aktiivimallilla, jossa työttömän työnhakijan on täytettävä uusia aktiivisuusedellytyksiä saadakseen työttömyysturvansa täysimääräisenä. Aktiivimalli on kuitenkin osoittautunut toimimattomaksi ja se kohtelee ihmisiä eriarvoisesti ottaen huomioon työttömille tarjolla olevien palvelujen saatavuus, tarjolla olevat työpaikat ja näiden alueelliset vaihtelut. Malli ei myöskään mittaa työttömän työnhakijan aitoa aktiivisuutta eikä ota huomioon riittävän laajasti työttömän työnhakijan omia toimia aktiivisuuden osoittamiseksi. Aktiivimalli onkin työllisyyden edistämisen sijaan muodostunut työttömyysturvan leikkuriksi, kun sen voimaantulon seurauksena on työttömyysetuuden tasoa leikattu yli puolelta etuuden saajista. Palkansaajakeskusjärjestöt toteavat, että lainsäädäntömuutoksen valmistelussa palkansaajien edustajat eivät päässeet tosiasiallisesti vaikuttamaan muutoksen sisältöön eivätkä siten hyväksyneet muutosta. Lisäksi palkansaajakeskusjärjestöt toteavat, että aktiivimallin ehtoja on jo eräiltä osin päätetty muuttaa.

Suomessa on ongelmia myös työttömien palveluiden järjestämisessä. Työvoimapalveluiden resursointi on Suomessa huomattavasti heikommalla tasolla kuin muissa Pohjoismaissa, kun tarkastellaan työvoimapalvelujen henkilöstömäärää. Myös työvoimapalvelujen rahoitus suhteessa bruttokansantuotteeseen jää muita Pohjoismaita vaatimattomammaksi.

Erityisesti työllisyyspolitiikan puutteet ilmenevät työttömien ohjauksessa ja työllisyyttä edistävien koulutusten järjestämisessä. Työvoiman kohtaanto-ongelma johtuukin osaltaan näistä seikoista. Valmistelussa olevasta työvoimapalveluiden kasvupalvelu-uudistuksesta aiheutuu epävarmuustekijöitä palveluiden kehittämiselle ja niiden tulevalle rahoitukselle.

Kotityöntekijöitä koskeva suositus nro 184

Kotityö on mainittu työsopimuslain soveltamisalasäännöksessä. Työsopimuslain mukainen kotityöntekijän määritelmä poikkeaa kuitenkin hieman suosituksen mukaisesta määritelmästä. Esimerkiksi etätyö on suljettu suosituksen määritelmän ulkopuolelle.

Suosituksen kohdat 23 ja 24 käsittelevät kotityöntekijän työaikakysymyksiä. Kohdassa 23 todetaan, että työn valmistumiseksi asetetun määräajan ei tule viedä työntekijältä mahdollisuutta päivittäiseen ja viikoittaiseen lepoon, joka on verrattavissa muiden työntekijöiden saamaan lepoon.

Työaikalain 2:1,3 kohdan mukaan lakia ei sovelleta työhön, jota työntekijä tekee kotonaan tai muutoin sellaisissa oloissa, ettei voida katsoa työnantajan asiaksi valvoa siihen käytettävän ajan järjestelyjä. Koska Suomessa kotityöntekijät eivät kuulu työaikalain soveltamisalaan, ei suosituksessa tarkoitettu lepoaikasuojelu täyty kotityöntekijöiden osalta lainsäädännöllisestä näkökulmasta.

Suosituksen kohdassa 24 kotityöntekijöille turvataan oikeudet palkallisiin yleisiin juhlapäiviin, vuosilomiin ja sairauspoissaoloihin kuten muille työntekijöille. Koska kansallisten juhlapäivien korvaukset perustuvat ainakin osittain työaikalakiin, tilanne ei tältä osin liene suosituksen mukainen.

Työsuhdetta koskeva suositus nro 198

Kansainvälisen työjärjestön (ILO) työsuhdetta koskevan suosituksen nro 198 tavoitteena on edistää kansallista työsuhteen olemassaolon määrittelyä ja työntekijöiden suojeluun liittyvän lainsäädännön kehittämistä. Suosituksen mukaan jäsenvaltioiden tulee edistää työntekijöiden suojelua kansallisella toimintapolitiikalla, jolla parannetaan muun muassa työsuhteen olemassaolon toteamiseen ja määrittelyyn liittyvää opastusta, naamioitujen työsuhteiden käytön estämistä, työsuhteeseen liittyvien riitojen ratkaisemista, työsuhdetta koskevien lakien ja määräysten noudattamista sekä työlainsäädännöllistä koulutusta.

Suosituksessa painotetaan erityisesti sitä, että opastusta tulisi antaa työsuhteen olemassa olon määrittelyyn ja siihen, miten työsuhteessa työllistyvien ja omassa työssään työllistyvien asemat eroavat toisistaan. Suomen oikeusjärjestyksessä tunnistetaan työsuhteen ja yrittäjyyden määritelmät. Muita työn tekemisen muotoja Suomen oikeusjärjestyksessä ei tunnisteta.

Työelämä ja työn teettämisen muodot ovat muuttuneet Suomessa työntekijöiden suojaa merkittävästi heikentävään suuntaan. Työtä tehdään yhä useammin tilanteissa, joissa työntekijän asema on hämärtynyt tai raja työntekijän ja yrittäjän välillä on epäselvä. Työsuhteen ja yrittäjyyden ja välimaastoon näyttää kehittyneen erilaisia työn tekemisen ja teettämisen muotoja. Vielä 1990-luvulla epätyypilliseksi luonnehditusta työstä on tullut yhä tavallisempaa ja se on murentanut työsuhteen kuuluvaa työntekijöiden turvaa. Esimerkkinä muutoksesta on yhä laajeneva alustatalous, jonka seurauksena tosiasiallisesti alisteisessa, työsuhteen kaltaisessa asemassa olevat henkilöt työskentelevät vailla työsuhteen turvaa. Myös muissa toimeksiantosopimuksiksi määritellyissä työn teettämisen muodoissa on kysymys saman tyyppisistä järjestelyistä, joissa on nähtävissä pyrkimyksiä kiertää työnantajavelvoitteita ja siirtää ne työntekijöiden kannettavaksi.

Ilman työsopimusta, mutta kuitenkin työsuhteen kaltaisessa asemassa työskentelevät henkilöt voivat olla suoraan tai epäsuorasti työnjohdon ja valvonnan alaisia ilman tosiasiallista mahdollisuutta päättää itsenäisesti työn tekemisen ajankohtaa tai työn hintaa. Heidän toimeentulonsa on epävarmaa ja täysin riippuvainen tarjolla olevista työtilaisuuksista. Työsuhdeturvaa ei ole laisinkaan ja sopimus voidaan päättää perustelematta ja ilman ennakkovaroitusta tai irtisanomisaikaa. Heille ei myöskään muodostu työsuhteeseen perustuvaa oikeutta ansiosidonnaiseen sosiaaliturvaan, kuten sairausvakuutuksen ja työttömyysturvan ansioperusteisiin etuuksiin, työterveyshuoltoon eikä lakisääteiseen työtapaturma- ja ammattitautivakuutukseen työpaikan osaamisen kehittämisestä, osallistumisoikeuksista ja kollektiivisten sopimusten suojasta puhumattakaan.

ILO:n työsuhdetta koskevassa suosituksessa edellytetään muun ohella kansallisia toimenpiteitä, "joiden avulla estetään se, ettei työsuhteita naamioida muiksi sopimuksiksi esimerkiksi olosuhteissa, joissa muita sopimusmuotoja käyttämällä voidaan salata todellinen oikeustila". Suosituksessa kiinnitetään siten huomiota yleistyvään sellaiseen työn teettämisjärjestelyyn, jossa työsuhteen tunnusmerkistö täyttyy, mutta työ teettäminen naamioidaan tarkoituksellisesti joksikin muuksi oikeussuhteeksi, kuten toimeksiantosuhteeksi.

Käytännössä edellä kuvatuissa tilanteissa työntekijöiden oikeussuojakeinot ovat varsin olemattomat. Kuitenkin suosituksen 17 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tulisi kehittää tehokkaita menettelytapoja, joilla estetään kiusaus tehdä sellaisia sopimuksia, joilla naamioitaisiin työsopimus joksikin muuksi sopimussuhteeksi. Tällaisia menettelytapoja Suomessa ei ole.

Vaikka Suomessa työsopimuksen (työsuhteen) tunnusmerkistöstä säädetään pakottavalla tavalla työsopimuslaissa, sen tunnusmerkistön tulkita ei ole yhtenäistä eri viranomaisissa ja hallinnonaloilla. Voimassa olevan kansallisen työsopimuslain, työaikalain ja työttömyysturvalainsäädännön soveltamisalalla työsuhteen olemassa oloa voidaan arvioida toisistaan poikkeavasti. Sama koskee myös verotusta. Esimerkiksi työttömyysturva-asioissa tulkinta on ollut tiukempi kuin "yleinen tulkintalinja", mikä aiheuttaa ongelmia työttömyysturvan saatavuudessa.

Huolimatta siitä, että eduskunta on päättänyt (EV 28/2007 vp - HE 29/2007 vp), että ILO:n työsuhdetta koskeva suositus otetaan tarpeellisin osin huomioon tulevassa lainsäädäntötyössä, ei tilanteeseen ole saatu korjausta. Päinvastoin työntekijöiden asema näyttää heikentyneen joillakin aloilla ja pelkona on ilmiön laajentuminen. Työsuhteita naamioidaan erilaisiksi toimeksiantosopimuksiksi, eikä työntekijöille ole aina selvää, milloin kyseessä on aidosti työsuhde. Joissakin tapauksissa samaa työtä tehdään saman työnantajan palveluksessa siten, että osaa työntekijöistä kohdellaan työsuhteisina siihen liittyvine oikeuksineen ja velvollisuuksineen ja osaa ei. Esimerkkeinä tällaisista yrityksistä Suomessa on raportoitu ruokalähetti- ja siivouspalveluista. Erityisesti nuoret työntekijät voivat olettaa olevansa työsuhteessa, mutta ongelmatilanteessa huomaavat, etteivät he olekaan. Asioiden todellinen luonne ilmenee usein vasta työsuhteen päättymisen jälkeen. Näyttää siltä, että Suomessa tällä hetkellä osa työsuhteen tunnusmerkistön täyttävästä työn tekemisestä jää tosiasiallisesti suosituksessakin tunnustetun työntekijöiden suojelun ulkopuolelle.

Viitaten edellä kuvattuun Suomen tilanteeseen, palkansaajakeskusjärjestöt SAK, Akava ja STTK katsovat, että Suomen työlainsäädäntö ja sen tulkinta eivät ole sopusoinnussa työsuhdetta koskevan ILO:n suosituksen nro 198 kanssa.

Epävirallisesta taloudesta viralliseen talouteen siirtymistä koskeva suositus nro 204

Ei raportoitavaa

Varaamme mahdollisuuden täydentää lausuntoamme tarvittaessa myöhemmin.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK
Akava ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry