Sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädännön muuttaminen EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen johdosta

Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädännön muuttamiseksi EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen johdosta

Sosiaali- ja terveysministeriö
kirjaamo@stm.fi

STM090:00/2017
STM/3551/2017

Pyydettynä lausuntonaan palkansaajakeskusjärjestöt SAK, Akava ja STTK lausuvat seuraavaa:

• Henkilötietojen suojaa koskevan kansallisen yleislain sisällöstä ei ole käytettävissä esitystä, joten ehdotuksiin ei ole mahdollisuutta esittää lopullisia kantoja.
• Automatisoitujen päätösten soveltuvuutta tulee tarkastella esitettyä yksityiskohtaisemmin ja varmistua siitä, että käyttöala rajataan riittävän täsmällisesti sellaisiin päätöksiin, joihin se soveltuu.
• Vakuutuslaitoksista suoraan työnantajille tapahtuvaa tietojen luovutusta ei tule säätää etuuslaeissa.
• Rekisteröidyn kielto-oikeuteen ehdotettua laajaa ja kategorista poikkeusta tietosuoja-asetuksen pääsäännöstä tulee harkita uudelleen ja arvioida, missä tilanteissa rajoitus olisi perusteltua.
• Jatkovalmistelu tulee tehdä perinteisessä kolmikantaisessa yhteistyössä.

Yleistä

Esitysluonnoksessa ehdotetaan sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädäntöön muutoksia, jotka johtuvat EU:n yleisestä tietosuoja-asetuksesta. Esitysluonnoksessa ehdotetaan kumottavaksi tietosuoja-asetuksen kanssa päällekkäisiä ja ristiriitaisia säännöksiä. Lisäksi esitetään tietosuoja-asetusta tarkentavia säännöksiä ja välttämättömiä poikkeuksia tietosuoja-asetuksen velvoitteista. Myös suostumukseen perustuvista henkilötietojen luovutuksista ehdotetaan otettavaksi säännökset lakiin. Poikkeuksena tietosuoja-asetuksessa turvattuun rekisteröidyn oikeuteen rajoittaa henkilötietojensa käsittelyä, esitysluonnoksessa ehdotetaan, että sosiaaliturvalainsäädäntöön lisättäisiin säännökset, joiden mukaan rekisteröidyllä ei olisi oikeutta rajoittaa henkilötietojensa käsittelyä. Lisäksi sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädäntöön ehdotetaan lisättäväksi säännökset automaattisten päätösten antamisesta.

Vakuutusyhtiöille säädettäisiin oikeus käsitellä ja luovuttaa rikosepäilyihin ja rikostuomioihin liittyviä henkilötietoja toisille vakuutusyhtiöille niin sanottujen väärinkäytösrekistereiden ylläpidossa.

Esitysluonnoksessa viitataan oikeusministeriössä valmisteltavaan kansalliseen tietosuoja-asetusta täydentävään yleislakiin. Palkansaajakeskusjärjestöt toteavat, että koska henkilötietojen suojaa koskevan kansallisen yleislain sisällöstä ei ole käytettävissä edes hallituksen esitystä pykäläehdotuksineen ja perusteluineen, ei lausuttavana olevan luonnoksen ehdotuksiin ole mahdollisuutta esittää lopullisia kannanottoja. Palkansaajakeskusjärjestöt varaavat mahdollisuuden esittää näkemyksensä myöhemmin siinä vaiheessa, kuin kansallisen yleislain sisältö on tiedossa.

Automatisoidut päätökset

Esitysluonnoksessa ehdotetaan useisiin säädöksiin lisättäväksi säännökset automatisoidusta päätöksenteosta. Nyt ehdotettujen säännösten mukaan automaattisia päätöksiä voitaisiin tehdä laajemmin, kuin tietosuoja-asetus muutoin sallisi. Ehdotetut muutokset helpottaisivat vakuutustoimintaa ja sosiaaliturvan toimeenpanoa.

Ehdotuksia perustellaan muun ohella sillä, että automaattisen päätöksenteon avulla on mahdollista tehostaa ratkaisutoimintaa ja kohdentaa henkilöresursseja rutiinitehtävien tekemisestä harkintaa vaativaan ratkaisutoimintaan ja asiakaspalveluun. Ehdotuksen mukaan selkeissä ja yksinkertaisissa asioissa automaattinen käsittely voisi olla tehokkaampaa ja tarkempaa kuin asioiden käsittely työntekijöiden toimesta. Automaattinen käsittely mahdollistaisi asioiden nopean käsittelyn ja automaattisessa käsittelyssä inhimillisen virheen riski poistuu lähes kokonaan.

Automatisoitu päätöksenteko ja ratkaisutoiminnan tehostuminen olisi esityksen mukaan rekisteröityjenkin eduksi, jos etuuksien ja korvausten käsittelyajat lyhenevät. Lisäksi toiminnan tehostumisella voisi esityksen mukaan olla myönteinen vaikutus myös vakuutusmaksujen alenemisen kautta.

Automaattisten päätösten käyttäminen olisi esitysluonnoksen mukaan sallittua sosiaaliturva- ja vakuutustoiminnassa. Kansallinen lainsäädäntö asettaisi päätösten automatisoinnille rajat, ja toiminta olisi säänneltyä ja valvottua, joten ehdotuksen mukaan rekisteröityjen oikeusturvan ei voitaisi katsoa vaarantuvan automaattisten päätösten johdosta. Automaattisen päätöksen saaneella on siten aina oikeus saattaa päätöksen lainmukaisuus ihmisen tutkittavaksi. Oikeussuojan antamiseksi olisi käytössä kaksiportainen muutoksenhakujärjestelmä, kun vakuutuslaitoksen päätöksestä haetaan muutosta muutoksenhakulautakunnalta, jonka päätökseen voi edelleen hakea muutosta vakuutusoikeudelta. Lisäksi sosiaalivakuutuksessa on käytössä itseoikaisujärjestelmä, jossa valitus toimitetaan ensin päätöksen tehneelle vakuutuslaitokselle.

Automatisoituja päätöksiä koskevien ehdotusten perustelut eivät ole vakuuttavia ja ehdotukset automatisoitujen päätösten alaksi tulee arvioida uudelleen ennen hallituksen esityksen antamista eduskunnalle.

Suomessa sosiaalivakuutuksen toimeenpano on lailla annettu itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten ja yksityisten vakuutuslaitosten tehtäväksi. Näiden laitosten yksilön oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevat päätökset ovat hallintopäätöksiä. Perinteisessä hallinto-oikeudellisessa doktriinissa hallintopäätökset on jaoteltu rutiiniratkaisuihin ja harkintaratkaisuihin. Rutiiniratkaisulla ymmärretään mekaanista oikeudellista ratkaisutoimintaa, johon ei sisälly harkintaa eri ratkaisuvaihtoehtojen kesken. Sosiaalioikeuden alalla rutiiniratkaisuksi voidaan luonnehtia sellaista yksilön oikeutta sosiaaliturvaetuuteen tai -palveluun koskevaa ratkaisua, jossa sekä etuuden että palvelun saamisen edellytykset, niiden määrä ja sisältö on sillä tavoin täsmällisesti laissa määritelty, ettei viranomaisella tai muulla julkista valtaa käyttävällä päätöksentekijällä ole niiden suhteen harkintavaltaa.

Sosiaalioikeudessa tyypillinen sääntelyn väljyys merkitsee kuitenkin sitä, että päätöksentekijälle on valtaa harkita kulloisessakin yksittäisessä ratkaisutilanteessa sosiaaliturvaetuuden tai -palvelun saamisen edellytyksiä ja sisältöä, jotka siten täsmentyvät tapauskohtaisesti.

Esitysluonnoksessa todetaan, että sellaiset ratkaisut, joissa etuuden saamisen edellytykset sisältävät myös lääketieteellistä arviota eivät soveltuisi automaattiseen päätöksentekomenettelyyn. Palkansaajakeskusjärjestöt toteavat, että harkinta ei rajoitu vain etuuden tai palvelun edellytysten lääketieteelliseen arviointiin, vaan myös muulla kuin lääketieteellisellä tiedolla on merkitystä ratkaisutoiminnassa. Päätöksentekijällä tulee olla jatkossakin mahdollisuus ja velvollisuus käyttää tapauskohtaista harkintavaltaa arvioitaessa kaikkia päätökseen vaikuttavia tosiseikkoja.

Esitysluonnoksessa yksilön oikeusturvaodotuksen katsotaan täyttyvän, kun automatisoituun päätökseen voidaan hakea muutosta, joskin myös hallinto-oikeuden menettelyllisiin vaatimuksiin esitysluonnoksessa on viitattu. Palkansaajakeskusjärjestöt katsovat, että etuuden hakijan oikeusturvan kannalta on kestämätöntä, jos oikeuksiaan joutuu hakemaan pitkäkestoisen muutoksenhakuprosessin kautta. Sosiaaliturvaetuudet toteuttavat perustuslain 19 §:ssä säädettyä perustuslaillista toimeksiantoa julkisen vallan velvollisuudesta taata perustoimeentulon turvaa sosiaalisissa riskitilanteissa. Sosiaalisten perusoikeuksien lisäksi perusoikeutena turvataan hyvän hallinnon takeet, jotka velvoittavat myös sosiaaliturvalainsäädännön toimeenpanosta vastaavia viranomaisia ja julkisoikeudellisia tai yksityisoikeudellisia laitoksia.

Ottaen huomioon perusoikeudet, hyvän hallinnon takeet ja hallinnollisen päätöksenteon vaatimukset, palkansaajakeskusjärjestöt katsovat, että automatisoitujen päätösten soveltuvuutta tulee tarkastella nyt esitettyä yksityiskohtaisemmin ja varmistua siitä, että käyttöala rajataan riittävän täsmällisesti sellaisiin päätöksiin, joihin se soveltuu.

Tietojen luovuttaminen

Sosiaaliturvalainsäädännön toimeenpanossa käsitellään henkilötietoja, jotka monelta osin ovat arkaluontoisia ja kuuluvat perusoikeutena suojatun yksityiselämän piiriin. Lakiluonnoksessa ehdotetaan nykyisin suostumukseen perustuvista henkilötietojen luovutuksista otettavaksi säännökset lakiin. Esitystä perustellaan muun ohella sillä, että suostumuksen käyttö olisi tietosuoja-asetuksen myötä hyvin hankalaa, ja jos suostumustakaan ei voitaisi käyttää, tulisi etuudenhakijan itse toimittaa samoja tietoja eri tahoille useaan kertaan. Esityksessä ehdotetut muutokset helpottaisivat esityksen mukaan sosiaaliturvan toimeenpanoa. Tietojen luovuttaminen etuusasioissa olisi yksinkertaisempaa, kun tietyissä tietojenluovutusasioissa luovuttaisiin suostumusten pyytämisestä, ja tietojen käyttö perustuisi jatkossa suoraan lakiin. Palkansaajakeskusjärjestöt toteavat, että tietojen luovuttamista koskevien säännösten ottaminen lakiin on sinänsä perusteltua, kunhan säännökset täyttävät perusoikeuksien rajoitusedellytykset ja ovat välttämättömiä.

Ehdotuksen mukaan työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisen kuntoutusasian käsittelemiseksi ja kuntoutuksen toteuttamiseksi vakuutuslaitos voisi antaa vahingoittunutta koskevia välttämättömiä tietoja myös vakuutuslaitoksen toimeksiannosta toimivalle kuntoutuksen palveluntuottajille ja esimerkiksi työkokeilupaikkaa tarjoavalle työnantajalle tilanteessa, jos vahingoittuneella ei ole enää työsuhdetta voimassa. Vastaava säännös ehdotetaan myös työntekijän eläkelakiin. Palkansaajakeskusjärjestöt vastustavat esitystä. Työntekijän terveydentilaa koskevien tietojen luovuttamisesta työnantajalle säädetään työelämän tietosuojalaissa. Vakuutuslaitoksista suoraan työnantajille tapahtuvaa tietojen luovutusta ei tule säätää etuuslaeissa. Palkansaajakeskusjärjestöillä ei ole huomauttamista tietojen luovuttamiseen rikollisuuden ehkäisemiseksi.

Henkilötietojen käsittelyn rajoittaminen

Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että sosiaaliturvan toimeenpanossa rekisteröidylle ei tulisi tietosuoja-asetuksen 18 artiklan mukaista oikeutta siihen, että henkilötietojen käsittelyä rajoitetaan. Ehdotuksen mukaan, jos ehdotettua muutosta ei tehtäisi, olisi sosiaaliturvan toimeenpano huomattavasti nykyistä hankalampaa, kun lakisääteisiä päätöksiä ei voisi tehdä rekisteröidyn kiistäessä tietojensa oikeellisuuden. Näin laajaa ja kategorista poikkeusta tietosuoja-asetuksen pääsääntöön tulee harkita uudelleen ja sen sijaan arvioida, missä tilanteissa rajoitus olisi perusteltua.

Lopuksi palkansaajakeskusjärjestöt kiinnittävät ministeriön huomiota siihen, että esitykset koskevat useita sellaisia säädöksiä, joiden valmistelu on perinteisesti perustunut kolmikantaiseen yhteistyöhön. Palkansaajakeskusjärjestöt edellyttävät, että jatkovalmistelu tehdään perinteisessä kolmikantaisessa yhteistyössä.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
Akava ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry