Kilpailuttaminen uhkaa työvoimapalveluita − Vaikeasti työllistyvät jäävät katveeseen

Blogi 06.06. 13:11 Kaukoranta Ilkka
SAK:n pääekonomisti Ilkka Kaukoranta

Olen aiemmin kirjoittanut siitä, miten työvoimapolitiikan siirto maakuntiin uhkaa työvoimapolitiikan riittävää rahoitusta. Tämän lisäksi hallituksen kaavailemassa työvoimapolitiikan uudistuksessa on muitakin riskejä.

Hallituksen tavoite työvoimapolitiikan suhteen on hyödyntää aiempaa enemmän yksityisiä palveluita. Ajatus on siirtyä pitkälti tilaajatuottajamalliin, jossa maakunta tilaa työvoimapalveluita yksityisiltä yrityksiltä. Ekonomistina suhtaudun lähtökohtaisesti varsin myönteisesti markkinoihin, mutta tässä tapauksessa niiden hyödyntämiseen liittyy useita riskejä joista ei ainakaan julkisuudessa riittävästi puhuta. 

1. Maksetaan helposti työllistyvien työnvälityksestä

Ilmeisin riski on siinä, että maakunnat ajautuisivat rahoittamaan toimintaa, jota ei tarvitse tehdä. Valtaosa työttömistä työllistyy nopeasti ilman erityisiä työnvälityksen toimenpiteitäkin. Jos maakunta maksaisi yksityisille toimijoille kaikista työllistymisistä, se maksaisi myös sellaisten henkilöiden työllistymisestä, jotka olisivat työllistyneet ilman toimenpiteitäkin. Tämä olisi julkisen rahan tuhlausta riippumatta siitä, pitävätkö yksityiset yritykset saamansa korvaukset voittoina vai käytettiinkö rahat tarpeettomiin toimenpiteisiin.

Toki tämä riski on myös täysin julkisessa työvälityksessä, mutta siinä mallissa on ainakin periaatteessa paremmat mahdollisuudet havaita mikä työ on tarpeetonta ja lopettaa se. Tilaajatuottajamallissa tuottajan ei kannata paljastaa tilaajalle tekemänsä työn olevan turhaa, koska silloin tuottajan saama rahavirta tyrehtyisi. Tilaajana toimivan maakunnan mahdollisuudet arvioida työn tarpeellisuutta ovat taas huonot, koska se ei ole ruohonjuuritasolla näkemässä työtä. Yksityistäminen aiheuttaa ekonomistislangilla epäsymmetrisen informaation ongelman joka mahdollistaa paremmin informoidun yksityisen toimijan rahastaa ylimääräistä.

2. Vaikeasti työllistyvien palveluiden laiminlyönti

Jos yksityisten toimijoiden saamat korvaukset riippuvat tuloksista, niiden kannattaa suunnata resurssinsa tietysti helpoiten työllistyvien palvelemiseen. Vaikeasti työllistyvän tukeminen aiheuttaa enemmän kuluja ja tulos on epävarmempi, jolloin yritys saa paremman tuoton keskittymällä helpommin työllistyvien palvelemiseen. Tällöin eniten apua tarvitsevien palvelut uhkaavat näivettyä.

Tämä ongelma on erityisen suuri, jos yksityiset toimijat voivat valita asiakkaansa. Vaikka maakunta osoittaisi asiakkaat yksityisille toimijoille, valikoitumisongelma voi säilyä jos yksityinen toimija voi käytännössä itse päättää ketä asiakkaistaan se palvelee aktiivisimmin. Tästä valikoitumisongelmasta on puhuttu sote-palveluiden osalta, mutta työvoimapalveluiden kohdalla ongelma voi olla vielä isompi. Terveyspalveluissa potilas yleensä itse vaatii palvelua, jolloin potilaan aktiivisuus voi ehkäistä alipalvelua. Työvoimapalveluiden kohdalla aloite on taas useammin palveluiden tarjoajalla.

Tätä ongelmaa voi yrittää lievittää maksamalla vaikeasti työllistyvien työllistymisestä suurempia korvauksia yksityisille toimijoille. Tähänkin sisältyy ongelmia, koska maakunnan on vaikea arvioida yksittäisten työnhakijoiden työllistymistodennäköisyyksiä. Käytännön asiakastyötä tekevä yksityinen toimija on tässäkin suhteessa paremmin informoitu, jolloin se voi rahastaa korotetut korvaukset niistä asiakkaista, joiden työllistymistodennäköisyyden maakunta on aliarvioinut, ja yhä laiminlyödä kaikkein vaikeimmin työllistyvien palvelemisen.

3. Tulosperusteinen maksaminen voi johtaa ylimääräisiin riskipreemioihin

Vaikka maakunnat onnistuisivat tarkasti määrittämään kunkin työnhakijan palvelutarpeen ja työllistymistodennäköisyyden, ulkoistaminen voi silti johtaa kulujen kasvuun. Työllistyminen on aina epävarmaa eikä mikään työvoimapoliittinen toimenpide tuota varmoja tuloksia. Tämän takia tuloksiin perustuva hinnoittelu aiheuttaa tuottajalle epävarmuutta, jonka vastineena se perustellusti vaatii riskipreemion.

Sen takia voisi tulla maakunnalle halvemmaksi pitää työllistymiseen liittyvä riski itsellään ja maksaa tulosperusteisten korvausten sijaan kiinteää korvausta työpanoksesta ja valvoa tulosten sijaan työpanosta. Käytännössä tämä siis tarkoittaisi ulkoistamisen sijaan työn teettämistä omilla kuukausipalkatuilla virkailijoilla.

4. Tulosperusteisessa maksamisessa ”saat mitä mittaat”, jolloin epätäydellisesti määritellyt tavoitteet johtavat väärään tekemiseen

Tehokas tulosperusteinen palkitseminen edellyttää, että tuloksia pystytään mittaamaan oikein. Työvälityksessä oikean tekemisen mittaaminen on hyvin vaikeaa. Työllistyminen vapaille markkinoille on tietysti ilmeinen onnistuminen, mutta joissain tapauksissa myös tuettu työ, lyhyt työvoimapoliittinen koulutus, pidempi tutkintoon johtava koulutus, työkyvyttömyyseläkehakemus tai kuntoutus voivat olla oikeita ratkaisuja yksilön kannalta. Hyvä työnvälitys ohjaa tarpeen mukaan myös näihin palveluihin, mutta oikea tasapaino on vaikea määrittää. 

Jos onnistumista mitataan vain työllistymisellä, niin muihin palveluihin ohjataan liian vähän. Jos muihin palveluihin ohjaamisesta palkitaan myös, niin se voisi kannustaa ohjaamaan näihin palveluihin sellaisiakin työnhakijoita joiden kannalta työllistyminen vapaille työmarkkinoille olisi paras vaihtoehto. Toisaalta joissain tapauksissa palvelu tai koulutus voi jopa olla ensisijainen vaihtoehto työllistymisen sijaan. Esimerkiksi pelkän perusasteen koulutuksen varaan jäänyt nuori on ehkä tarkoituksenmukaisempaa ohjata koulutukseen kuin töihin.

Suoritusten määrän lisäksi laatu on tärkeää. On paljon arvokkaampaa auttaa työnhakija työpaikkaan tai koulutukseen joka turvaa eheän työuran tulevaisuudessa kuin sellaiseen, josta saatava hyöty jää lyhytaikaiseksi. Olennaista on myös työttömän kohtaaminen yksilönä ja hänen inhimillinen kohtelu. Tällaisia laatutekijöitä on vaikea konkretisoida määrällisiin tulostavoitteisiin. Jos kilpailutus tai tuottajan saamat korvaukset perustuvat tulostauluun, joka ei oikealla tavalla huomioi laatutekijöitä, syntyy kannustin laiminlyödä laatua ja panostaa vain niihin tuloksiin joita mitataan ja joista maksetaan.

Monimutkaisten tehtävien kanssa on usein helpompaa intuitiivisesti arvioida mitä kannattaa tehdä, kuin yrittää luoda mekaaninen tulostaulu joka täsmällisesti määrittäisi tavoitteen. 

Johtopäätös: Oma työ on joskus ulkoistamista viisaampaa

Kaikesta tästä seuraa, että uskoisin työnvälityksen olevan julkiselle taloudelle kustannustehokkaampaa, jos se tehtäisiin pääosin omana työnä kiinteää palkkaa saavien virkailijoiden toimesta. Yksittäisten selkeiden toimenpiteiden ulkoistaminen voi olla järkevää ja yksittäisiä tulosperusteisia hankintoja voi toki kokeilla, mutta työnvälityksen pääsäännöksi tulosperusteiset hankinnat uskoakseni soveltuvat huonosti.

Tämä luottamus kuukausipalkkaisen työn optimaalisuuteen ei itseasiassa ole mikään uusi tai outo ajatus. Valtaosa kaikesta yritystenkin työstä tehdään omana työnä. Yksityisellä sektorilla tulospalkkioiden osuus palkkasummasta on vain kolmen prosentin luokkaa. Tämä jo osaltaan kertoo, että selvästi yrityksetkään eivät ole nähneet tulokseen perustuvaa korvausta yleensä optimaaliseksi. Tälle ajatukselle löytyy toki myös tukea talousteorian puolelta.

Kuukausipalkka voi olla teorian valossa optimaalinen kompensaatiotapa, kun työn tulokset ovat hyvin epävarmoja ja isolta osin oman kontrollin ulkopuolella tai kun työn tuloksen mittaaminen oikein on vaikeaa. Jos työn teettäjä pystyy mittaamaan esimerkiksi vain määrää eikä laatua, niin tulospalkkaus johtaisi laadun laiminlyöntiin. Tällöin tulokseen perustuvan kompensaation sijaan kannattaa maksaa työpanoksen perusteella kiinteää korvausta ja pyrkiä valvomaan tulosten sijaan työpanosta. Esimerkiksi Bengt Holmström on tehnyt tähän liittyvää tutkimusta (ks. esimerkiksi Holmströmin Nobel-puhe). Mielestäni työnvälitys täyttää nämä kriteerit, eli työn teettäminen omilla kiinteästi palkatuilla työntekijöillä olisi viisasta.

Samansuuntaista kritiikkiä työvoimapalveluiden markkinamallia kohtaan on esittänyt esimerkiksi työvoimapolitiikan asiantuntija Robert Arnkil lausunnossaan eduskunnalle.

Pidän työnvälityksen ulkoistusta ja kilpailuttamista riskinä palveluiden kohdentumisen ja kustannustehokkuuden kannalta. Hyvin taitavalla hankintaosaamisella ja hinnoittelulla näitä riskejä voisi minimoida, mutta edellytykset onnistumiselle ovat surkeat kun samalla maakuntien omat kannustimet työvoimapolitikkaan ovat surkeat, sote-säästöjen takia maakuntia uhkaa krooninen rahapula ja maakuntien perustaminen ja sote-uudistus vie maakuntien päättäjien huomion.

Ilkka Kaukoranta
SAK:n pääekonomisti
@ikaukora